建立我国石油安全战略的立法研究

【摘要】石油安全不仅是指一个国家对本国以及他国在石油开采安全、石油控制安全和资源节约安全、石油供给安全等方面的能力,还涉及国内或国际市场石油短缺造成对国内人民生活、生产形成的影响。随着我国经济的飞速发展,对不可再生的化石类资源即石油资源的需求迅猛增长,促使我们需要从立法的角度保障我国石油安全。

【关键词】石油安全 经济安全 机制 保障

一、我国石油安全战略的现状

1、我国目前石油储量现状

在我国非再生能源资源中,石油资源相对不足,品质较差,开发利用条件也差。据统计,我国石油可采石油资源总量约为100―158亿吨。2000年累计探明石油可采储量为61.3亿吨,除去已采量,剩余24.9亿吨。而人均石油开采储量仅有2.6吨,是世界平均值的11.1%。如果没有新发现的油田或者没有石油替代技术的重大革新,按目前生产能力只能继续开采14年。据统计,国内石油总库存量包括民间企业石油库存在内的石油储备仅能够维持不足20天的石油消费。

2、我国目前石油运输安全的现状

我国目前石油的运输方式主要采用海上运输和火车运输两种。从中东、非洲、东南亚等地进口石油都需要海上运输。从运输线路来看,石油海上运输80%以上都要通过马六甲海峡。因此,马六甲海峡就成为我国石油海上运输的命脉。而在航线结构中,中东航线我国船东承运的比例仅3.78%,西非航线承运比例为零,东南亚航线的比例为52.43%。可见我国进口原油的规模由于石油海运运力总体能力不足而导致远远不能满足国内石油运输的要求。2003年,中国开始成为世界第三大石油消费国,进口的渠道有大约60%是来源于中东地区,25%来源于非洲,约不到5%的来源于中亚和俄罗斯。

3、我国目前石油供应安全的现状

根据国家海关统计的数据表明,2003年,我国原油进口量中中东占50.9%,非洲占24.3%,亚太地区占15.2%,其他地区占9.6%。由此可见,我国石油进口50%左右来源于中东。而国内的石油供应增长状况日趋明显。根据国家计委数据统计显示,近10年来我国石油消费年均增长5.77%,而石油供应年均增长仅为1.67%。随着我国市场经济发展的需求,原油供求日益增长,从1993年的石油产品净进口国变为1996年的原油进口国。此外,根据IEA国际能源机构统计,中国在1998年到2003年的石油需求累计“净增长量”占亚太地区总增长量的64%。2002年,我国从中东地区进口的石油量为6940.64万吨,占总进口量的50.99%,排位于世界原油进口国第七。2003年,中国、日本、韩国这三个国家的石油进口量达到4.97亿吨,占亚太地区石油进口总量的57.6%和世界石油贸易量的22%。2004年,我国石油年产达到1.72亿吨,原油消费量却也增长了14.4%,进口量增加了34.1%。2005年,我国石油产量增长19.5%,进口原油2964万吨。因此,有专家估测在未来世界的六大石油消费国中就包括中国。

二、我国石油安全战略面临的法律缺失

1、石油立法的局限

我国目前在石油方面的立法相对落后,《海洋石油安全生产规定》的立法并不能完整的代表所有的石油生产作业方式,其他的方式目前并没有一个完善的立法。特别缺乏与国际配套的具有战略意义的石油战略储备法及商业石油储备战略法案。石油目前在经济发展中的作用是不可忽视的,尽管替代能源在不断的完善与研究之中,但仍旧不能替代石油在现实生活中的作用。因此我国的经济在高速发展时期不能被石油的战略地位所引导,在油价受到世界时局影响的时期,战备的状态有利于免受冲击或者减小经济遭受的损失。

2、节能立法对我国石油安全的局限性

我国于2008年4月1日开始起已经实行了新的节能法,这部法律的实施涉及了能源的计量、节能产品的进出口、能效的认证、安全监察以及节能标准等各类质检标准。尽管这一法律规定对于节约石油能源的使用在一定程度上起到了一定的作用,但是现行立法并不能有效解决我国在石油需求量不断增大的趋势。根据最新数据显示,2009年我国的石油需求量已经取代了美国,成为沙特最大的原油出口国。海关总署有数据显示,我国在2009年累计进口原油2.04亿吨,已经超过了需求量的50%,这些数据都显示了我国强势的需求能力。目前的节能方案并不能平衡我国经济的需求。

再者,节能立法的执行问题仍然是困扰多年的问题,很多地方在执行上仍不配套,这与现行的法规以及要求是背道而驰的。在建筑、交通、能源效率等方面节能法目前仍然没有有效率的按照要求去做。《京都议定书》在某种程度上带来了环境保护的立法以及法制的冲击,但在具体实践和操作上仍说明了节能法对于石油安全战略的影响尚未达到我国经济发展的要求。

最后要说明的是,《节能法》尚未形成统一有效的可再生能源法的法律体系,因此并不能和石油安全战略地位相配套,特别是相对行业性专业立法就显得过于笼统,不便操作。相关法律部门的配套措施和制度保障的搭配不一致,显得该法过于苍白。

三、国外石油安全战略的法律保障

1、日本

(1)颁布日本企业节能法案,提高能源使用效率。日本《节约能源法》要求企业在保证同等产出的情况下,每年必须以1%的速度递减能源消耗。1998年修改的“节能法”还提高了汽车、空调、冰箱、照明灯、复印机、计算机等产品的节能标准。如,到2004年,冷暖空调机能耗必须比1996年降低50%;到2006年,复印机的能耗标准必须比1997年降低31%;到2010年,轿车的平均能耗必须比1995年降低22.8%。在政府多种措施的鼓励和督促下,日本企业节能成效显著。

(2)立法建立国家石油储备。从1971年4月,日本规定从事石油进口和石油提炼业务的企业必须储备相当于自身需求60天的石油。此后,日本又制定了《石油储备法》,规定政府必须储备可供90天、民间必须储备可供70天消费需求的石油。经过30多年的不断完善,日本石油储备制度已经成为能源安全的重要保障。目前,日本政府拥有的储备量为92天,民间79天,加上流通领域的库存,所有的储备量足够全国使用半年以上。

(3)立法促进石油进口。1958年,日本设立了阿拉伯石油公司,专门负责在中东地区的石油开发,日本因此获得开采权,在其沙特阿拉伯海上油田正式投产之后,日产原油30万桶,相当于当时日本进口石油总量的5%。数十年来,日本在许多国家不断获得石油开发权,建立起庞大的海外石油开采基地。日本政府还制定《石油公团法》,设立了专门在世界各地寻找和开发石油的公团。目前,该公团的注册资本高达150多亿美元。

2、德国

(1)加强化石类能源立法减少石油需求率。上世纪70年代全球面临有史以来的首次能源危急,导致德国经济面临全面停滞。政府因此开始制定化石类能源立法以促进可再生能源替代石油能源的需求。2000年,德国颁布了《可再生能源促进法》,这部法律颁布以后,德国在非化石类能源的利用方面取得了显著的成果。2003年,全国对建筑物的房顶进行了改造,全部实行太阳能发电。此外,德国使用风能的发电量也达到全国电力总量的4%。目前,又推行海风的风能进行发电。预计在25年以后能够提高全国电力发电总量的25%。

(2)用立法手段强制提高能源利用率。由于各个生产、消费等领域对石油能源利用的需求有增无减,除加强化石类能源立法促进革新以外,对石油等能源利用效率的提高也是保障能源安全战略的重要举措。因此,2002年,政府出台了《节省能源法案》,该法案强制性规定了建筑物必须符合低能耗标准。随后,德国又颁布了关于促进供热供电一体化的法规。该法规强调提高能源利用的效率,重点在于能源公司将供热与供电并行以及各家电商品都被贴上节能标志,以减少企业在生产、销售领域对非化石类能源的依赖程度。而在依赖石油程度较高的汽车行业,德国使用行政法律的政策性法令,规定强制新车的上市必须达到规定的节约耗油标准才能够进入市场。

四、建立我国石油安全战略的法律对策

1、建立《石油法》以及《石油储备法》

《石油法》以及《石油储备法》的缺失对我国石油安全战略的影响较大。我们设立《石油法》不仅可以保护现有我国已经发现的地下石油以及存量的石油,甚至对于可以将来储存、开发以及在我国海域内发现的石油,甚至是石油的勘测、保护、开采、加工、运输、储存和销售等各个方面都可以进行保护。而《石油储备法》不仅应当规定石油储备的专项资金以及储备金,还应当在法律上规定赋予专设机构的监管职能,应当在法律上确立企业承担石油安全战略的义务。

2、出台《反垄断法》

民营企业作为我国石油储备体系的一个重要组成部分,用法律规范保障其储备力量是实现石油安全的重要举措。因为,民营企业在对外的商业活动中比国企机制具有更加灵活的机制。因此更容易被国外合作方接受而具有相对的优势。但是,民营企业因其组建、资金来源等问题在参与国际石油市场竞争的时候很难有这样的资金实力去参与。出台一部《反垄断法》不仅能够使民营企业获得与公有制经济相同的企业待遇,而且使民营资本能够进入石油能源市场,形成竞争局面,打破传统垄断。

3、其他法律规章制度

我国目前与石油安全相关的法律缺失,因此,尽管有参与开发、勘探的事实,但并没有相关的政策以及法律制度的规定促进以及保护中国的大型跨国公司、企业自由地参与国外的能源勘探开发。我国应尽力完善相关法律规章制度,不仅仅包括税收上的优惠制度,还应当包括银行信贷上的支持以及投资保险的风险防范。这些都很有利于防范在外汇汇兑上的风险以及被对方利用,甚至没收、国有化、战争问题等事件所带来的风险。同时,国内的金融机构、会计师等中介机构也必须配合行动,只有协同合作才能保证商业活动的正常运作以及投资利益与我国在能源需求上的战略安全地位。

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