地方政府行政问责制发展缺陷及对策探究

摘 要：我国在中共十七大报告上明确指出，要形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。而行政问责制作为当前行政管理体制改革的重要环节，它的完善与否与政府行政效能的优化转型、政府权责的公信力、乃至政治文明的发展密不可分。鉴于地方政府行政活动的广泛性、基础性、自主性和灵活性，则更加决定了其健全行政问责制的重要意义。

关键词：地方政府；行政问责制；对策

行政问责制自21世纪初被纳入到我国行政体制改革中。中央层面上，在问责原则、问责程序、以及整个问责体系的建构上都得到日益完善和成熟。但由于种种原因，地方政府在行政问责制的建设过程中往往流于形式。无论是以上级行政机构为中心，忽视民众意识，将问责制作为政绩考核指标的功利化倾向，还是以维护自身形象为目的，应对公共行政危机，对行政问责制效用的扭曲理解，都使行政问责制在地方的发展陷入制度性困局，制约着地方政府行政活动的民主化、制度化、规范化。对于行政问责制在地方行政体制改革中所起到的效用和功能亟待重新理性的认识和完善。

一、行政问责制概念的提出及内涵厘析

学术界普遍认为，我国将行政问责制引入国家公共行政体系改革范围内，要追溯于两个事件。一是香港特区政府在2002年7月建立的“主要官员问责制”，这种创新的行政监督机制引发了我国公共行政领域极大的思考；二是2003年一部分官员的滥用权力和致使“非典”的蔓延，从而引咎辞职、接受问责处罚而导致社会各界对我国引入“行政问责制“的热议和探讨。公共行政领域和法律领域的“问责”的概念，美国学者杰・M・谢菲尔茨的观点较有代表性。在《公共行政与政策国际百科全书》一书中，他认为“问责是指委托方和方之间的一种关系，即获得授权的方（个人或机构）有责任及其所涉及的工作绩效向委托方作出回答”。我国学者也依据这一观点，对“行政问责制”提出自己各异的理解，周亚越认为“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范”。杨中林认为，行政问责制是把“对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使得决策者、执行者都要把承担相应的责任”。虽然观点侧重点不同，但是对于行政责任制的本质理解是一致的。在“在民”和“权力制衡”观点的影响下，人民大众共同掌握管理国家和社会事务的权力，但却无法共同行使，这就需要从人民中选拔一部分精英组成政府机构来代替行使。

政府机构的权力是由人民委托授予的，要对人民负责。在权力行驶过程中，人民可以行使对政府的监督职权，如若政府的活动超出了规定范围，违背了人们意志，，应该接受人民的质询和追究，承担行政责任，接受人民处罚。我国的社会主义民主是最高形式的民主，但其本质依然是间接民主，所以在我国同样需要对于权力的有效监督和制约，脱离了监督和制约，就可能意味着公权力的滥用和腐败。由此，在我国当前政治和政策大环境下，行政问责制是指特定的问责主体针对政府行政机关及工作人员等问责客体在行政活动过程中不履行或者未正确履行法定的职责，影响了行政活动的效率和行政机关的信度或效度，甚至损害问责主体或其他主体的合法权益，对其追究责任的一种制度。行政问责制的实质是一种权力监督机制，是对政府行政效能进行科学考量和评估的一种有效途径和方式。它的内涵主要包括以下几个方面：首先，行政问责的主体分为同体主体和异体主体。同体主体包括与政府机构处于同一系统的上级机构和人员。如党组织对于党员干部的问责等。异体主体是指处于政府机构之外的机构或个人，如监督机关及舆论媒体对政府的问责等；其次，行政问责的客体包括各级政府机关及其工作人员，以负有直接领导或间接领导的责任的领导干部和部门领导为主。第三，行政问责的内容包括一切行政活动的缺位、错位和越位，、决策失误等等一切破坏行政活动效率和秩序，造成不良后果的言行都在追究问责的范围之内；第四，行政问责的程序包括质询、弹劾、署名等阶段，以遵循问责主体回避、咨询答复时限、问责客体申诉、听证、复议等原则。

二、地方政府行政问责制的发展缺陷

我国在全球化的大背景下经济高速发展，带动了政治、文化、价值观等变革。社会发展进入转型时期后，既带来了无限的发展机遇，又潜藏着未知的风险挑战。这给政府机构带来了新的考验，公共行政关系到一个国家、一个地区公共需求的满足程度，关系到内生产力水平的发展、经济与社会进步、环境的改善和公众生活质量的提高。行政问责制度在我国地方政府的发展不是一蹴而就的，它需要经历一个辩证的幼稚到成熟、粗放到科学的过程。我国特殊而复杂的政治环境，地区间民主政治发展的不均衡，地方政府需要承担起大量面向基层民众的行政管理工作，这些工作由于政策的贯彻不力、利益分配隔阂等局限的存在而具有深刻的基础性、复杂性和艰巨性。导致我国地方政府发展处于一个不甚健全的状态

（一）地方政府权责不清，问责不明。行政问责制有效发挥的政治前提和基础是使得问责主体和客体的权利、责任、利益都能得到明确的划分和区别。但现阶段我国政治行政体制的改革滞后，包括地方政府在内的职能层级中党政关系交织复杂，职责不清、职能交叉情况严重，直接导致执政党和地方政府之间、上下级政府行政部门之间、领导部门和职能部门之间等关系存在权责不清、问责不明等的现象。在问责过程中，有关部门相互推诿责任，导致问责无效或者问责的不公平的情况更是层出不穷。

（二）地方政府多以同体问责为主，异体问责缺位严重。众所周知，政府权力的获得和行使来自人民的授权，并依照人民的意志进行活动，对人民负责，行政问责制实质就是人民对于政府的问责。但出于我国政治环境和行政机制的复杂性，人民的问责往往具有间接性，当前，行政问责制的问责主体包括同体问责和异体问责。同体问责主体主要包括政府上级部门、审计机关、监察机关等，它们依托行政体制内的层级关系，能相对有效直接的形成对政府权责和活动的监督和制约；异体问责主体代表广大人民对政府进行问责和监督，主要包括人大、人民法院和检察院、派、舆论媒体等的社会力量，异体问责更具有公信力。但现阶段，在地方政府的行政活动过程中，对于问责制的建设重视不够，加上公众对民主参与意识淡薄，使得人大、派、群众正当的问责权利遭到忽视，行政过程保守封闭。同时同体监督的过程中，上下级往往处于隶属和服从关系，存在较多的责任连带和利益从属关系，比如在一个地方政府中，党政机关实质任命行政领导和人员，政府掌握重要的决定权、财政权、人事权，行政监察机关往往处于“弱势附属”地位。这容易导致地方政府既当“裁判员”，又当“运动员”，针对地方政府的监督无法有效实施，问责制的存在流于形式、形同虚设。

（三）地方政府问责制的法律支持体系薄弱。问责制作为制度创新的示范和尝试，需要相应完备的法律体系为支撑。纵观我国相关法律体系，“引咎辞职”的法条化是我国行政法律体系改革的一大进步，明确划分了官员的权责范围，提高了他们的责任和风险意识。但《公务员法》上有关行政问责制的片段化法条，并不能成为其法律体系的有效支撑。相对于国家性法律的薄弱，地方性问责法律规范的制定和实施程度也显得良莠不齐。截至目前，我国并不是所有的省市都已经制定了问责规章制度，某些地区还处于行政问责法律的“盲区”。各地制定的法规也没有统一的制定标准，呈现出较大差异。首先表现问责对象上差异，有的法规规定问责对象是行政机关及其工作人员，而有的法规则规定问责对象仅针对于领导职务的公务员；其次，在追究责任方式上也各不相同。据调查，各地与问责制相联系的惩处方式主要包括：诫勉、通报批评、书面检查、停职检查、行政处罚等等；第三，地方性法规执行力度不一。地方刑法规定制订和实施的主体是当地人大和职能部门，因此有些省市在执行过程中由于政府内部局部利益和问责行为产生矛盾冲突，往往很难将问责制度落到实处。诸多省市出现的矿难中，司法部门、问责监督部门与领导干部结成利益同盟针对死伤人数的瞒报，就充分体现了地方性问责法规在司法实践过程中的难以有效运用的困局。此外，在问责程序、问责手段以及问责执行等环节上，也因为各地的司法实践各异而出现不尽相同的状况。

三、健全地方政府行政问责制的对策构想

我国在地方推行行政问责制虽然取得一些成效，但总体上来说，行政问责制度在地方政府发展时间不长，理论和实践经验相对匮乏，从而突出产生一些缺陷和问题。通过借鉴先进地区的行政问责制的理念和做法，健全我国地方政府的行政问责制需要从以下方面入手：

（一）加强地方政府问责文化培养，形成良好的行政问责氛围。长期以来，我国由于长期缺乏实行问责制度的政治文化氛围。官员大都在“官本位”思想的作祟下，采用“拍脑袋”的感性决策过程，缺少“责任意识”和“风险意识”；公众长年在“父母官”等官民关系价值观的支配下，颠倒模糊了官员与自身的关系，对行政决策大都盲从，不问对错。因此培养全社会范围内的问责文化，提高官员和公众的问责意识成为关键。

首先，强化问责文化建设主要是要加强政府领导干部及其工作人员的的责任意识和法律意识，通过转变行政观念和执政理念，官员需要“公仆意识”信念为依托，依照公众的需要和行使法律所赋予的公权力，真正做到为人民服务。各级政府机关工作人员要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强自身的法律意识，强化行政责任意识，把科学行政、依法行政、民主行政贯穿于行政管理的各个环节，同时积极主动形成主动接受问责、配合问责的习惯；其次，培养公民的参与意识和权力意识，是形成问责文化氛围的必要基础。形成良好的问责氛围不仅是政府官员的职责，也需要每个公民树立政治参与的意识，关注政府部门的建设，积极加强对政府行政活动的监督，才能在客观上促使政府重视自身责任制度构建，让公众的权利、诉求和需要得到政府的重视和倾听，推动责任文化环境的真正形成。

（二）推进问责主体的多元化体系的建设，突出异体问责的作用。针对人民往往无法直接的进行行政问责，加上行政问责的主体过于单一，使得在接下来的工作中必须加快推进问责主体的多元化体系的建设。问责主体除了政府自身以外，还包括新闻媒体、社会团体、社会公众等，形成多元化网络问责格局，一旦公职人员有渎职行为，必然被置于“人人喊打”的问责之中。在这样一个问责主体多元化体系中，更能让政府官员发挥清正廉洁的人民公仆的作用，也能让社会更加和谐平稳。不管怎么发展，完善异体问责，扩大行政问责途径，都是促进行政问责制度化、规范化运作的重要举措。我们必须严正以待，建设问责主体多元化体系，更不能忽视异体问责的重要作用，把主体问责与异体问责相结合，最大限度地发挥行政问责制的功效。

（三）完善地方性问责法律法规，为地方问责提供法律支

撑。我国地方性问责法律法规经过发展已初具规模，其中代表性的包括：重庆在2004年实施的《行政首长问责制试行办法》，深圳市在2005年出台的《深圳市人民政府部分行政首长问责暂行办法》、《行政过错责任追究办法》、《深圳市实施行政许可责任追究规定》，及2007年实施的《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》。这些地方性问责法规的出现，为我国地方问责制走向制度化、规范化打好了法理基础，一定程度增强了官员尤其是领导官员的责任意识，但由于缺乏国家性问责法律的出台引导，使得地方的问责法规建设不成体系，各地问责法规体系没有一致的建设标准、发展不均衡。对此，首先应该建立国家性的行政问责法律，为地方性问责法律体系的建立设置统一的立法思想和标准，并由此依照地方政府行政活动和法律实践进行有益的法律摸索和尝试；其次，以法律规定党政机关的权责划分范围和权限。通过具体到部门和职位的权责划分，有效树立政府行政过程中的责任意识和风险意识，遏制行政过程中条块分割、权责不清、以党代政、效率低下、决策混乱的情况；第三，以法律保证政府信息公开和政务透明。地方政府多处于基层，行政活动具有基础性和广泛性，与公众切身利益息息相关，公众对地方政府行政活动信息和进程关注度较高。但地方政府往往基于自身利益需求，置公民知情权于不顾。对此，相关问责法规应该规定地方政府的政务公开的义务，建立透明政务机制，为公众参与监督提供便利和基础；确保行政问责制度的依法进行。通过规定问责程序，保证行政问责制在法制化的规范下有序进行，所有的环节都需要依靠相关法律的保证和支持，这样的问责才是真正民主法治的。

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