民族自治地方政府如何依法行政

【摘要】改革开放以来,虽然民族自治地方在依法行政中取得了许多成就,但是也存在着一些问题,诸如行政执法人员素质不高、不依程序执法、对行政职权缺乏有效监督等等。因此,要深化行政管理体制改革,加强公务员法制培训,完善监督机制,健全民族自治地方政府依法行政保障机制。

【关键词】民族自治地方 政府 依法行政保障机制

我国是一个统一的多民族国家,实行民族区域自治制度。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展,民族自治地方在依法行政中存在着一些问题需要研究和解决。民族地方政府能否切实做到依法行政,直接关系国家法律政策在民族自治地方的落实,决定着政府依法行政的水平和法治政府建设的整体进程。

加强民族自治地方政府依法行政保障机制的必要性

加强民族自治地方政府依法行政的保障机制,对实现依法治国和依法行政具有重大意义。“依法治国,建设社会主义法治国家”,是党的十五大确定的基本治国方略。依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分,对于贯彻依法治国基本方略具有决定性意义。我国是一个统一的多民族国家,每一个民族都是这个多民族家庭中不可或缺的一员。我国少数民族分布区域广,民族自治地方面积加起来占国土总面积的一半以上。长期以来,由于民族地区受人治和封建思想影响较大,民族自治地方行政主体法制观念不强,容易出现一些问题。同时,民族自治地方的依法行政是我国依法行政的重要组成部分。没有民族自治地方依法行政的实现,也就没有我国依法行政的实现,更没有依法治国的实现。

加强民族自治地方政府依法行政的保障机制是开发民族自治地方政府能力的有效手段,是民族自治地方实现跨越式发展的重要推动因素。我国民族自治地方政府除了享有宪法和法律赋予一般地方政府的行政权力外,还与民族自治地方的人民代表大会共同作为自治机关行使自治权。民族自治地方人民政府与同层级的一般地方人民政府相比在行政权力上具有更大的自主性。民族自治地方政府能力是由其权力资源、权威资源、财力资源、文化资源等经过合理组合和科学配置后形成的具有强大认识功能和改造功能的能力和力量。通过加强民族自治地方政府依法行政的保障机制,从而直接提高政府的认识能力和改造能力,实现民族自治地方的跨越式发展。

加强民族自治地方政府依法行政的保障机制是坚持和完善民族区域自治制度的重要举措。民族区域自治是实现少数民族当家作主的重要途径。民族区域自治制度的建立和发展,保障了少数民族与汉族人民同等的民利,并且享有自主管理本民族内部事务的权利。只有加强民族自治地方政府依法行政的保障机制,才能保证民族区域自治制度得到完整有效实施,充分发挥民族区域自治的制度优势和政策优势。

加强民族自治地方政府依法行政的保障机制是其适应社会发展和市场经济的必然要求。市场经济的健康发展离不开政府的适度干预,社会公共事务的多样化、复杂化和全球化的发展趋势使民族自治地方政府依法行政的环境面临着急剧变化。加强民族自治地方政府依法行政的保障机制不仅可以提升民族自治地方政府适应不断变化的环境的能力,而且还有助于提高民族自治地方政府依法行政的水平,从而成为民族自治地方以跨越方式实现现代化的重要保障。

民族自治地方政府依法行政存在的问题及成因

我国是人民当家作主的社会主义国家,行政机关的权力来源于人民。人民代表大会表述意志最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。依法行政是人民民主国家题中应有之义。近年来,我国民族自治地方政府在依法行政方面取得了重大进展,但是,与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比,依法行政还存在需要解决的现实问题。

民族自治地方行政执法存在的问题。一、案件管辖权和案件查办程序方面的问题。对都具有案件管辖权的案件,在不同的办案人、办案机构、办案机关之间,没有形成沟通协调机制。由于缺乏信息沟通,有的案件立案查处后,其他办案机构仍然调查取证,浪费人力物力。①在案件查办程序方面,立案和调查取证不按规定的时限办理的情况也时有发生。二、民族自治地方行政执法人员方面存在的问题。第一,行政执法人员综合素质不高。虽然民族自治地方行政执法队伍经过多年的培训、管理,其综合素质有了一定程度的提高,但还远不能适应行政执法工作的需要。第二,。是指行政执法人员在行使职权时因不正当动机和目的支配,致使行为背离法定目的相去甚远。我国民族自治地方应加强对执法人员的培训并健全依法行政的保障机制。三、民族自治地方行政执法程序方面存在的问题。实践中,行政机关在行政执法中程序违法的现象比较突出,主要表现在以下几个方面:首先,不按规定表明执法身份。其次,不按规定使用法律文书。第三,不依法履行告知程序。一是有关行政执法的依据公开不够。二是在具体执法中不告知相关事项或告知不规范、不准确。四、民族自治地方行政执法监督存在的问题。主要表现在:第一,行政执法监督无力。第二,行政机关内部监督不力,监督力量未形成合力。第三,行政监督法制化程序低,监督标准不明确。第四,监督体系不够健全。第五,新闻舆论监督效果欠佳,没有发挥其应有的威慑力。五、宣传不力,认识不够,依法行政观念淡薄。以西南民族地区计划生育工作为例,由于一些地方领导法制意识淡薄,不注重出生性别比失调危害性及其治理重要性、艰巨性等方面的宣传教育工作,在治理上未站在大局、战略、发展的高度进行思考。②

成因分析。造成上述问题的原因很多,这些原因主要包括社会经济发展水平的制约、落后观念的消极影响、行政立法相对滞后、行政执法体制不成熟、行政执法监督不到位等等。

完善民族自治地方政府依法行政保障机制的对策

民族自治地方政府自治权的全面实施,对于加强民族和谐关系,维护国家的团结和统一,推进民族自治地方经济社会的全面发展,促进各民族共同繁荣,具有巨大的推动和保障作用。

转变政府职能,深化行政管理体制改革。一、适应经济社会全面发展的客观要求,按照“三个优先”原则,继续推进政企分开、政资分开、政事分开,进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、公共服务上来,更大程度地发挥市场主体的积极性,发挥市场在配置资源中的基础性作用,发挥社会自律管理的有效作用。二、继续推进民族自治地方政府机构改革,形成结构合理、配置科学、运作协调的行政组织体系。政府机构设置及其职能分工是深化行政管理体制改革的关键环节。行政机构的设置,要按照进一步深化政府机构改革的要求,实行政策和规则制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离,调整政府组织结构,合理配置机构职责。③既要适当分工、互相制约,也要相互配合,确保政令畅通、提高效率。

规范执法行为,成立案件核审委员会,严格实行案件主办人制度。首先,对较重要的案件要进行集体讨论,这样不仅符合法律的要求,也有助于增强处罚决定的严肃性和合理性,解决处罚不一致的问题,同时也有利于案件执行。这样就在程序上防止了人情对办案的干扰。其次,按照相关规定,给予案件主办人相关的权力,并明确其应承担的责任,可以提高办案质量和效率。

强化公务员法制培训和教育,提高依法行政意识。公务员依法行政意识的增强是保证民族自治地方政府依法行政的关键。依法行政意识是公务员对法(尤其是现行行政法)和有关法律现象的态度、思想、观点和心理的总称,公务员的依法行政意识,是其法律素质和依法行政能力中最重要的要素。加强法制培训是提高公务员依法行政意识的根本途径。法制培训要在总结以往经验的基础上,有针对性地精心安排培训内容,以切实提高民族自治地方政府依法行政的能力。

建立行政执法责任制。建立健全政府行政执法责任制,是有效实施中央政府西部大开发战略、营造良好的政府行政执法环境的一项重要的制度保障。建立行政执法责任制的目的,就是要规范行政执法行为,强化行政执法的监督机制,实行行政执法过程中的权责一致、赏罚分明,从而提高行政执法水平,以便消除行政执法领域中的腐败现象。

完善监督机制,积极推动公民参与机制,加强社会监督。现在民族自治地方有法不依、决策不科学、依法行政难的外部因素主要是监督机制滞后。为此,一要建立人大监察专员制度。鉴于我国目前监督体制缺乏具体操作手段,可以效仿瑞典、芬兰、英国等国建立人大监察专员制度。二是要加强司法监督。要从体制上解决司法机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题,使其能够独立地行使监督职权。三是加强社会监督,完善行政相对人和公众参与监督机制。公民参与制度建设的滞后进一步加剧了行政执法腐败的产生。此外,国家应制定相关法律确立新闻舆论的性质、范围和权限,保持新闻媒体的独立性,通过媒体推动社会监督。(作者为贵州大学法学院副教授)

注释

①郭玉林:“依法行政存在的问题原因及对策”,《行政与法》,2009年第12期。

②杨军昌:“西南民族地区出生性别比例失调依法治理实践、问题与建议”,《贵州民族研究》,2008年第5期。

③陈华:“试论西部行政执法体制建设”,《经济研究导刊》,2010年第1期。