降低地方政府行政成本的对策

为了提高效率，政府管理人员应按市场规则配置资源，降低行政成本，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务，讲求效率最高化、追求效益最大化。

一、重塑行政观念，强化行政成本意识

观念是行动的先导，公务员应该时刻铭记自己是人民的公仆。公民与政府的关系实际上是一种委托――的关系，政府的一切权力来自公民与政府之间的契约或权能委托。

（一）树立成本意识，寻找降低成本之策

政府只是执行公众意愿的人，并且政府的运转是依靠公民缴纳的税赋来维持，那么政府理应增强成本意识，管好用好纳税人的钱，提高资金使用效率，降低政府行政成本。因此，政府官员应本着全心全意为人民服务，对人民负责的态度，依法行政，为社会提供良好的公共服务。在地方政府行使职责时，所有地方行政人员事先都必须明确人、财、物、信息、时间等资源的有限性，应合理配置社会资源，并充分挖掘各种社会资源潜力，积极推行各种有效措施，建立节约型政府，尽可能地减少编制和以降低运营成本、行政成本开支，让更多的地方行政机关人员树立成本意识，积极寻找降低行政成本之良策。在决策的制定过程中，要有较强的行政成本意识，决策前进行科学的论证，本着量力而行，节约的原则，使行政费用投入达到最优化。

（二）加强法制建设，减少执法成本

组织广大公务员认真学习和掌握《国家公务员行为规范》的精神实质和基本要求。教育、引导广大公务员树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观和利益观，从思想上筑起反腐倡廉、拒腐防变的防线。规范公务员依法行政，建设高素质公务员队伍，使广大地方政府官员牢固树立“政治坚定、忠于祖国、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正”的行为规范，从而建设具有公仆意识，廉洁、勤政、高素质、专业化的公务员队伍。全面加强行政执行力建设，首先，要确立良好的执行理念，树立“执行至上”的意识。“执行至上”就要做到所作的决策群众拥护，可以执行，操作性强。其次，要选拔合适的人员到恰当的岗位上，要选德才兼备之人，选实绩突出之人，选善于团结之人，选群众公认之人。再次，要建立完备的执行过程。落实行政执行的宣传、组织、指挥、协调和监控环节，建立有效的反馈机制、自我约束机制和更新机制，杜绝坐而论道、只说不干；最后，要加强党风廉政责任制的建设，采取多种形式，使各级领导干部牢固树立正确的世界观、人生观、价值观。同时，要构建长效的激励约束机制，最大限度地激发每一位行政官员干实事，创大业的积极性、主动性和创造性。

（三）加强政风建设、降低寻租成本

地方政府行政机关享有管理社会公共事务的权力，并掌管着社会大部分的资源，如果地方政府部门缺乏制约和监督，淡漠了全心意为人民服务的意识，极容易出现滥用权力、的严重现象，这样就会直接导致地方政府行政成本的急剧上升。因此，有效控制地方政府行政成本的关键是要加强地方政府官员的教育，建立制约和监督机制，积极预防。目前应不断完善已建立的监督体系，除了加强人大监督、司法监督、行政监督的作用外，还应扩大社会民众的监督范围，发挥社会舆论监督的作用。不给贪污、腐败分子重新犯罪的任何机会。只要是故意犯罪，一经发现，不论情节轻重，坚决清理出公务员队伍，这样既有利于政风建设，又有利于提高公务员队伍的素质。

（四）加强公务员培训，提高决策水平

行政决策科学，执行起来就会顺畅，行政管理成功了，行政行为就会有效，行政投入也才有效率。要保证决策的科学性、正确性、有效性，取得预期的效果，就要提高行政决策者的决策水平。科学决策要求在决策过程中，以科学思考、科学预测和科学计算为依据，综合运用数学模型计算、试验、模拟等技术手段，并且要充分考虑到事项变量的多寡、目标的不同、以及条件的差异等等随机变化的因素。地方政府在管理过程中，要运用现代科学的管理方法和手段，就要求提高行政人员的素质，并树立行政人员的现代管理意识、效益意识，实现行政管理的科学化，不断提高工作效率，降低行政成本，更好地为社会主义现代化事业服务，为全面建设小康社会服务。要有高素质的决策人才就必须在大力推进政治思想理论教育，提高地方政府公务员的思想政治素质和职业道德水平的同时，提高公务员的业务素质。应当规范公务员的初任培训、在职培训、专业培训、更新知识培训等，以提高公务员的行政决策能力。

二、推进行政制度改革、有效遏制行政成本

推进行政改革，精简机构是减少财政供养人员和压缩行政成本的治本之策。目前，我国地方政府存在机构臃肿、人浮于事、职能交叉的现象，严重影响行政办事效率，增加了政府的行政成本。

（一）推进行政改革，精简机构

结合我国历次政府机构改革的经验教训，吸收和借鉴其他各国政府改革的有益经验，我们的政府机构改革，职能转变主要应该从以下几个方面着手:（1）转变政府职能，实现政府机构和人员精简。一般而言，政府职能决定了政府机构的设置和行政人员的安排。通过转变政府职能，改变过去“全能政府”的形象，变微观的直接管理为宏观间接的调控。把政府的主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把社会管理和公共服务放在更加重要的位置。通过政府职能的转变，实现政府机构和人员的精简；（2）规范中央和地方政府的职能权限，推进地方政府改革。长期以来，中央与地方的权限缺乏明确的法律规定，上下级行政机关之间的事权不清，导致权限不明，职能交叉，既影响了地方政府的行政效率，也损害了行政职能的发挥，提高了行政成本。因此，必须依法明确划分中央与地方的行政管理权限，合理划分事权和财权，解决好各自的错位、越位和缺位问题，明确各自的职责和权限问题，充分调动中央和地方的积极性；（3）实现地方政府机构和人员编制的法定化。建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的地方政府，继续推进地方政府机构的改革。在行政体制层面，将相同或者相近的职能交由一个部门承担，防止政出多门，提高政府的政策制定能力和政策执行的效率。改革行政执法体制，设置精干统一的行政执法队伍，实行综合执法，同时加强执法监督，提高行政效率。在组织结构上，减少层级管理，中央政府实行“大部制”，省政府实行“大厅制”，扩大管理幅度，压缩层级，寻求合理层级数量和管理幅度。

（二）实行定员管理，建立节约型政府

推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。一方面要确保正常的行政经费提供，按照“精简、效能、廉洁、高效”的原则，保证必要的经费支出；另一方面，又要严格控制经费的支出规模，控制不合理开支，提高经费使用效率。地方政府要制定科学的定员、定岗、定额管理。要改革目前的定员、定岗、定额管理办法，应依据节俭高效、简单易行、统筹安排的原则，参考目前的物价消费水平和实际可用的地方财力，制定符合地方政府的实际、可操作性强的定员、定岗、定额标准。

（三）合理编制预算，降低行政成本

改革现行的预算编制方法，一是在预算中应普遍采用经济计量分析法，运用计量经济学方法建立预算收支模型，使行政收支的预算完全通过计算机进行分析，剔除人为的因素，提高收支预算的科学性和准确性。二是在预算中加入绩效预算。将行政支出与绩效挂钩，在绩效预算的公式中，精益计算要完成的工作，并详细估算该项工作的花费。在制定预算时，要明确表述一定时间段内的活动和项目计划，相关项目的资源和成本，根据时间表和可利用的资源内的成本，考虑已批准的计划的完成情况。在预算中对每个计划的制定，我们都能合理准确地回答这些问题：我们提议做的是什么，为什么？我们提议做多少，什么时候做？需要什么样的资源以及需要花费多少？我们什么时候完成？通过反复提问和准确回答，从而减少不必要的开支，减少资源浪费，使得我们的政府部门在取得行政行为最大效率的同时行政成本最小化。

（四）构建科学的政绩评估体系，完善行政干部考核制度

转变地方政府部门的管理理念，树立以人为本的政绩观。要推行多元主体参与的政府绩效评估，评估主体多元化既是绩效评估从政府内部向政府外部拓展的过程，也是政府行政民主化深入发展的结果。政府绩效评估本质上是一项信息活动，信息的交流与沟通是进行评估的基础，多元评估主体介入的主要价值就是要解决评估中的信息不对称问题。因此，要发展多元主体共同参与的政府绩效评估，就应该大力推行政务公开，建立科学的绩效信息系统。将地方政府绩效评估与发展电子政务有机结合起来，摆脱单纯利用手工方式获取评估信息的传统手段，充分利用信息网络技术，建立电子化的地方政府绩效评估标准系统和自动监督系统。以提高评估的效率和政府的透明度。考核地方政府的管理业绩,必须建立科学的评估指标体系。树立行政成本意识和效益观念，改变现行主要以政治指标考评政府及其行政人员工作绩效做法。科学的政绩考评指标应包括“4E”即经济［Economy］、效率［Efficiency］、效益［Effectiveness］及公平［Equity］。贯彻实施科学的绩效评估指标，有利于提高行政效率，降低行政成本，实现社会公平是要充分利用现代通讯技术。为了使监督评估更加客观,就要公开政府绩效评估的程序和过程，使社会公众不仅参与评估，并且能对评估活动进行监督，构建科学的政绩评估体系，让公众参与，以此来约束地方政府官员的行为。与此同时，在政府部门行政活动中，还要通过控制预算拨款，或者将评估对象的薪酬、升迁、奖惩、任免、培训等与评估结果相挂钩等具体方法来激发其活力，建立有效的政府公务员系列的竞争机制。不仅公务员的聘用采用公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，改变目前机构臃肿、人浮于事、效率低下的现状，努力减少财政供养人口，节约财政支出，减轻社会负担。

（五）完善政府采购制度，建立审计控制制度

实践证明，推行政府采购制度，政府既可以得到价廉又物美的产品，还可以节约地方政府行政开支、强化预算的约束力，提高政府部门资金的使用效率。完善地方政府的采购制度，首先,要加强预算管理，按照预算的编制程序，合理制定采购预算，从资金的源头上管理好资金的运用，支出的项目要细化。政府的采购活动合理制定相关定额标准，积极培育政府理性化的采购市场，逐步扩大政府采购的规模。其次，要加大我国《政府采购法》的宣传力度，为政府采购创造良好的外部环境，同时建立有效的审计监督机制。通过审计监督政府采购行为是否规范，资金的使用是否有效合法，行政成本支出结构是否合理，与此同时，进行有效监督地方政府的公务活动并及时的纠正偏差。在地方政府采购的审计中应对政府采购中重点的资金项目、重点的部门、重点的领域进行严格审计监督，构建由上级主管部门参与的领导审计、具有丰富经验人员参与的专家审计、社会中介参与的地方审计“三位一体”的审计模式，避免只由地方政府“自己审自己”的无效审计。

三、推行电子政务，降低行政成本

推进电子政务可以提高行政效率，降低行政成本。推行电子政务，实际上就是建立起电子化的政府管理体系，这也是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，它对政府管理具有很大的影响。

（一）利用网络资源，重塑政府业务流程

电子政务是具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代化信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低行政运营成本；电子政务的实行不断改变政府管理结构和方式，重塑政府工作业务流程，而这种从管理工具的创新到管理结构的改善，到管理方式的变革，将极大地改变现有政府的管理观念，最终将构建出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。

（二）推行电子政务，提高行政效率

积极推进政务公开，健全责任追究和问责机制。各部门应进一步加大政务公开力度，凡是可以在网上公开办理的政务、公务都要放到网上办理。这样不仅可以提高行政效率和政府办事的透明度，还可以加强社会对重点领域和关键环节权力运行的监督，特别是对主要负责人和关键岗位权力的有效制约和监督，从而实行更加严格的责任追究制，防止重大违法违规问题的发生，以达到减少行政成本的目的。

四、运用“精益”理念，控制行政成本精益

成本管理的理念在为客户创造价值的前提下，以成本最小化为目标，实现对整个企业成本的管理。在企业生产的每一个环节中细化工作流程、不断地消除不为客户增值的作业，杜绝一切浪费，从而达到降低成本，提高企业效率的目的同时，最大限度地满足客户特殊化、多样化的需要，使企业的竞争力不断增强。通过上文对我国地方政府行政成本存在问题的分析，地方政府管理人员可以借鉴企业控制成本的管理方法――“精益管理”方法。将精益管理的理念精髓运用到行政成本管理上，要求行政管理部门在高效率完成行政任务同时，使行政成本最小化。

（一）深入分析成本费用构成，改善行政成本结构

地方行政管理支出关系着地方社会效率，行政管理部门应通过成本动因和价值链分析，透视行政成本构成，探讨如何建立合理的成本开支。首先，运用“精益”理念，依据成本费用发生的环节，从源头分析哪些成本费用是必须发生的，哪些成本费用是可以避免的；哪些是本部门可以控制的，哪些是不可控制的；哪些是不可节约的，哪些是可以节约的。对于可以避免发生的费用绝对不允许发生，对于可控制的费用按预算标准严格控制，对于可节约的费用绝对不可浪费。其次，根据费用的性质进行分类，对不同类别的费用项目制定不同的控制方法。行政管理部门可以将费用按性质分为变动费用和刚性费用(相对)两类。对变动费用实施定额包干管理，对刚性费用实施监控约束管理。实施定额包干管理的成本费用有出国考察费、差旅费、办公费、业务费、修理费、电话费、会议费等项目。变动费用实施定额包干管理，由制定成本计划的部门，根据全年预算批复及历年数据，采取“零基预算”与“定基预算”相结合的方法编制预算，报中心批准后实施。刚性费用实施监控约束管理，由计划部门根据全年预算批复，协同相关职能部门制定具体指标，报该中心批准后方可实施。实施监控约束管理的成本费用有工资及工资利费、培训费、劳动保护费、绿化保洁费、水电消耗等项目。

（二）实施成本控制工程，降低行政运营成本

目前，行政管理部门应当提高行政管理水平，充分利用社会资源利用率、达到降低行政成本，提高社会经济增长贡献率的目的；通过提升管理创新能力增强资源整合能力和成本控制能力。这就要求实现成本管理重点的转移，把成本管理的重点由对有形资源消耗的控制向无形资源消耗的控制转移，树立成本经营的观念，着眼于制定行政成本经营战略，把隐性成本纳入行政成本控制的战略规划之内，制定行之有效的各种隐性成本控制计划；通过科学预测，确定积极有效的行政成本控制目标，保证长期成本最小化。从战略的高度，防止经济行为的短期化倾向，运用“精益”理念，将行政成本进行了分解，运用经济计量分析法建立行政成本控制模型，进而控制成本，实施行政成本控制工程。

（三）实行全员行政成本控制

行政管理部门不仅要重视费用成本控制，要以身作则，努力营造出勤俭节约、反对浪费的管理文化，全员的参与是成本费用控制得以实现的关键。一般情况下，行政管理部门对各职能部门下达行政成本指标，要本着合理的原则实行成本倒算，所下达的指标必须在相应各层次可控制的范围内，各层次通过努力就能够实现的目标。指标下达后，上级对其正常的具体管理工作不应干涉，以保证其发挥能动性。对他们的奖罚比例政策要掌握在确实足以调动管理者积极的程度内，起到奖优罚劣，个人与社会双赢的作用。行政管理部门可以学习“美菱模式”，“美菱模式”的核心是把个人岗位目标与合同目标结合起来，能用价值衡量的用价值衡量，做到“人人参与成本，个个追求效益”，推行内部核算，实现成本目标。实行责、权、利相结合的行政成本控制措施，建立成本责任中心。通过与责任中心签订内部经济合同或责任书的形式加以确定，逐级签约，层层落实，真正实行全员成本控制。调动各级成本责任中心加强行政成本控制的积极性，根据各责任中心按其行政成本受控范围的大小以及行政成本责任目标承担相应的职责，与年终考核相结合。年终考核应采用量化的方法将目标责任行政成本进一步分解到管理的各个环节，即具体落实到人工费、差旅费、办公费、其它直接费和分项负责人身上，最终确保责任行政成本的顺利实现。只有正确合理地界定项目的责任行政成本范围，并保证分解目标的落实，才能在科学管理的基础上实现项目行政成本管理的有效化。

（四）实行全过程行政成本控制

行政管理部门应对行政成本费用实行全过程的管理，开展系统化的行政成本费用管理，认真做好每一个环节的工作。事前确定行政成本目标进行行政成本预测，对每一个行政费用项目进行认真的研究，分析哪些行政费用项目是必须的，哪些行政项目是可控的，合理制订成本计划，下达行政成本费用指标；事中进行行政成本费用日常管理，严格按预算进行行政成本费用控制；事后进行行政成本核算，进行行政成本分析，找出原因；完善行政成本考核方法，奖罚兑现。行政管理部门只有对行政成本费用预测、计划、控制、核算分析、考核六大环节实行全过程的管理，才能适应现代行政管理的要求，及时有效地实施全面、全过程的行政成本费用管理，并利用行政成本费用指标促进现代管理制度的建立，使行政费用成本管理真正显示其“事先能动性、综合优化性、动态跟踪性、内容适应性”特征，使行政费用成本的管理融入到行政管理中去，发挥其应有的作用。

（五）实行目标行政成本控制

实行行政成本预算，提高预算的透明度。通过行政成本预算，一是细化支出预算的编制，提高预算的透明度，有利于防止行政支出预算分配和执行中的“黑箱操作”，便于立法机构对预算的审查和监督；二是强化预算的约束力，能够有效防止挤占挪用财政资金现象的发生，有利于提高预算管理，更加全面地发挥财政分配资金的职能作用。推行全面预算管理和资金管理，实行目标控制，规范行政行为。根据不同预算项目，分别采用固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算和绩效预算等方法，特别是采用绩效预算进行成本预算，在预算过程应始终贯彻精益管理的理念。行政管理应逐步建立起从单一的费用预算管理到全面预算的管理，费用预算采用单一的总额管理、可控费用与不可控费用相结合，以消费性支出控制为重点的预算管理模式，实现全面预算、全员预算、全过程预算，建立一套从预算编制、审核、指标下达、预算实施、执行情况分析到预算考核的全面预算管理的完整流程。充分利用预算管理、资金管理、会计核算三方面软件信息接口，实现预算管理与资金管理相结合。地方部门预算只要经过审核批准，就必须严格执行，维持预算的严肃性和规范性，以防止地方行政成本的超常规增长。

（六）实行全面行政成本控制

如何通过不断的改革调整，逐步把行政管理成本控制在一个很好的范围内。第一，树立有效行政成本观念。第二，树立未来行政成本观念。行政管理活动中不仅要节约当期行政成本，更要牢固树立“可持续发展”的观念，注重当前行为对今后行政成本的影响。第三，树立社会成本观念。追求社会福利最大化，尽量逼近“帕累托最优”。在社会的发展过程中要避免对他人、行业、社会造成不应有的成本转嫁。在行政管理活动中必须树立社会成本观念，在决策中充分考虑行政行为对社会的影响。有关部门在项目审核、监督管理上应合理科学地估价社会成本。不能把项目评价中的“社会效益评价”当做软指标。第四，树立全程行政成本观念。任何组织要长期发展，不仅要追求当期收益最大化，而且要追求长期收益最大化。在行政成本管理的内容上，显性成本和隐性成本并重，以预防和减少隐性成本为重点；过去行政成本和将来行政成本并重，以控制和降低未来行政成本为重点。在行政成本管理的操作上，要善于在细微之处下工夫。树立“时时、处处、事事都是行政成本管理点”的行政成本管理思想。不仅要重视和控制行政成本显性成本，而且要重视和控制人力资本的行政成本、无形资产行政成本、组织运行行政成本等隐性成本。第五，树立全员行政成本观念。各个部门、全员既是行政成本控制者，又是利益创造者。行政成本管理不单纯是核算部门的事情，而是行政管理部门所有人员的职责，必须逐步实现行政成本管理由部门控制向全员控制的转变。不能只追求短期的、局部的利益，而是要追求整个组织全局的利益。

（七）建立行政成本控制模型

行政管理部门对于不同的行政成本采取不同的方式进行控制，对于无法建立成本控制模型的成本项目采用预算总量进行控制，对于可以通过建立成本控制模型控制的行政成本项目，通过运用经济批量法、线性规划法、安全边际法等方法建立成本控制模型进行行政成本控制。比如对于行政物资采购成本方面，一方面，在价格上行政部门可以学习“亚星模式”，“亚星模式”的核心是购销比价管理，在满足行政部门质量需求的前提下实现低成本采购。通俗地讲，就是“买得贱，中间环节不浪费”。另一方面，在采购数量上可以通过建立数学模型进行决策。比如某地方行政办公用品年需要量为10万件，单价20元，一次订购成本为250元，年单位储存成本为2元，现有厂家规定，凡一次购买1万件以上，价格优惠1%，2万件以上，价格优惠2%，哪每次购进多少使采购办公用品的成本最低？采用经济批量建立采购最佳订购批量模型。

T=A×P +A/Q×U+Q/2×C

T――总成本

P――单价

A――一定时期所需要外购的办公用品总量

Q――每次采购的总量

U――每次的订购成本

C――单位办公用品的储存成本

在采购1万件的情况下：

总成本T=100 000×20×99%+100 000÷10 000×250+10 000÷2×2

-100 000×20×1%

=1980000-7500=1972500（元）

在采购2万件的情况下：

总成本T=100 000×20×98%+100 000÷20 000×250+20 000÷2×2

-100 000×20×2%

=1960000-187500=1772500（元）

据此可以确定办公用品的最佳批量为2万件，每次购进2万件可以使采购总成本最小化。这种模式堵住了采购环节的漏洞，节约了资金支出，提高了行政开支的社会效益，也使行政管理部门树立了良好的作风，管理得到了加强。

参考文献

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［3］葛建文.新公共管理在中国行政改革中的适用性反思［D］.南京:南京理工大学.2007（6）.

［4］郭柳青.精益化理念在企业财务管理中的运用［J］.当代经济(下半月)，2008(9).

作者简介：

邓姣（1964-），女，湖南岳阳人，湖南商学院会计学院副教授,研究方向：人力资源会计。