农业机械鉴定制度改革的探讨

我国的农业机械鉴定制度兴起于上世纪五十年代，是伴随我国大力发展农业机械化的方针策略产生的，当时，国家借鉴国外农机化发展的成功经验，在各省相继设立农业机械鉴定机构，开展以农业机械适应性试验为主的农业机械试验鉴定工作。现行的农业机械鉴定制度主要有定型鉴定和试验鉴定两种。定型鉴定主要包括科研单位、强制认证机构和农业机械化主管部门开展的鉴定及检验测试等，其中以农业机械化主管部门开展的定型鉴定为主，主要是农业机械化主管部门组织对生产企业申请的农业机械产品的主要性能进行试验和检测，对技术文件、生产条件等进行审查，并进行综合技术评审，评定能否定型投入批量生产的活动。定型鉴定是对新产品的鉴定，例如广西的农业机械技术鉴定属于定型鉴定。试验鉴定是农业机械试验鉴定机构通过科学试验、检测和考核，对农业机械的适用性、安全性和可靠性做出技术评价，为农业机械的选择和推广提供依据和信息的活动。根据鉴定目的不同，试验鉴定分为：推广鉴定、选型鉴定、专项鉴定。农业机械鉴定制度实施几十年来，在为政府决策提供技术支持和质量保障、促进农业机械化发展，尤其是为农业机械购置补贴政策提供决策依据等方面发挥了重大的作用。然而，随着法制的健全和公民维权意识的增强，现行农业机械鉴定制度存在的问题不断凸显，已不适应农业机械化发展要求。研究探索改革农业机械鉴定制度的方式方法，对于促进农业机械化发展、提高农业机械质量和水平有着重要的意义和作用。

一、现行农业机械鉴定制度存在的问题

（一）定型鉴定在全国没有统一的规定和管理模式。定型鉴定是试验鉴定的前提，《中华人民共和国农业机械化促进法》第十六条第二款规定：“农业机械生产者或者销售者，可以委托农业机械试验鉴定机构，对其定型生产或者销售的农业机械产品进行适用性、安全性和可靠性检测，作出技术评价。”农业部《农业机械推广鉴定实施办法》第八条第一款第（三）项明确规定推广鉴定申请材料需提品定型证明文件，第四款又规定“产品定型证明文件可以是所申请产品的省级以上相关鉴定证书，也可以是省级以上农业机械定型鉴定证书、产品质量认证证书、生产许可证及其附件。省级推广鉴定证书可以作为申请部级推广鉴定产品的定型证明文件。”目前，定型鉴定证明文件以“省级以上农业机械定型鉴定证书”为主，省级以上农业机械定型鉴定证书由各省农业机械化主管部门根据当地管理需要组织开展定型鉴定后出具。由于各省的管理制度不同，开展定型鉴定的方式和方法也不统一，有些省开展定型鉴定直接提供定型鉴定证书作为定型鉴定证明文件；有些省开展推广鉴定不开展定型鉴定，提供推广鉴定证书作为定型鉴定证明文件；有些省由鉴定机构以型式检验代替定型鉴定。各省开展定型鉴定的方式方法也不相同，有些省根据不同产品采取会议鉴定、检测鉴定、函审的方式进行定型鉴定，有些省则用其中一种或两种方式进行定型鉴定。因此，对于企业来说，同一产品在不同的省可能会遇到不同的定型鉴定要求。同样是定型鉴定，需要提供的材料以及鉴定的依据、方法、时长可能也不一样。

（二）推广鉴定的管理和要求不够规范统一。推广鉴定是试验鉴定的主要方式，也是农业机械购置补贴的重要依据，推广鉴定的地位和作用在农业机械鉴定管理中举足轻重。目前，推广鉴定在农业部《农业机械推广鉴定实施办法》中有相应规定。推广鉴定又分部级推广鉴定和省级推广鉴定，部级推广鉴定在农业部农业机械试验鉴定总站《农业机械部级推广鉴定实施细则》中有规定，相对比较规范统一。省级推广鉴定，由于有各省根据当地情况进行规定的环节，不同省份开展的省级推广鉴定存在很多差异，出现很多不够规范统一和不一致的规定和做法，例如：（1）农业机械定型证明要求不统一，有些省开展农业机械定型鉴定有定型鉴定报告及证书，有些只开展农业机械型式试验，或者都不开展，直接进行推广鉴定；（2）批量生产时间要求不统一，有些省要求批量生产时间为一年，有些省要求为6个月，有些省要求为3个月等等；（3）销量凭证不统一，有些省按产品分大、中、小型，提出50台、100台、200台等不同数量的要求，有些按照产品销售价格规定不同的数量；（4）可靠性试验证明不统一，有些有可靠性试验报告，有些没有，并且可靠性试验报告的内容和格式往往也不一样；（5）鉴定依据不统一，省级推广鉴定没有部级鉴定大纲的由各省制定省级鉴定大纲作为鉴定依据，各省制定的省级鉴定大纲在审定规定和具体编制内容上都会有区别，造成同一个产品在不同的省进行推广鉴定时依据的大纲要求并不一样，等等。

（三）鉴定机构鉴定技术能力不强，发展不平衡。一是农业机械鉴定机构在各省农业（农机）主管部门均有设置，分散在全国各省，按行政区域建设和受理开展鉴定业务，缺乏针对性和专业性，往往低水平重复建设，造成部分资源的浪费；二是鉴定机构技术装备投入不足，用于鉴定检验检测的基础设施建设和设备购置缺少统一规划和调配，大部分鉴定机构基础设施落后，仪器设备无法及时更新，造成鉴定技术和能力落后，不能充分满足农业机械化发展需要；三是鉴定机构人力资源更新困难，人才力量薄弱，大部分鉴定机构存在人才结构不合理、人员流动和更新慢、高素质人才缺乏等问题，使鉴定技术开发、能力创新等发展滞后；四是政府部门对鉴定管理缺乏有效的体制机制，往往着重对鉴定业务控制管理，忽视对鉴定过程的监督和检查，使鉴定工作权责不清，鉴定机构在业务和鉴定能力上过多依赖政府部门，缺乏独立发展和创新提高的能力。

二、现行农业机械鉴定制度存在问题的原因分析

近年来，随着政府管理体制改革和事业单位分类改革的进一步推进，我国的鉴定机构管理体制和运行机制改革的步伐进一步加快，鉴定制度的改革也得到了不断的推进，但是根本的问题依然没有得到彻底的解决。主要原因有以下方面：

（一）管理体制改革不到位，造成鉴定工作权责不清。目前，农机鉴定机构从属于各省农业（农机）主管部门，大部分是财政全额拨款的事业单位，少数是参照公务员法管理的事业单位，在事业单位分类改革中，也有大部分划分在公益一类，只有少数有划分到公益二类。但是，政府掌控鉴定工作的管理和决策权，鉴定机构在业务工作上必须服从主管部门的领导，独立开展和承担鉴定工作的公益性职能还没有得到进一步明确，鉴定工作权责不清晰，鉴定机构只有鉴定工作的责任和义务，没有鉴定证书发放的权利和独立控制能力，在人、财、物、业务来源、业务拓展等方面受政府部门控制较多，而政府部门由于工作性质不同，往往不够了解鉴定机构鉴定工作的性质和管理需要，因此难以管理和控制到位，造成鉴定工作的职权利不清晰，不利于发挥鉴定技术优势和技术潜力，也不利于落实责任和提高工作质量。

（二）监督管理欠缺，造成鉴定机制运行不顺畅。由于鉴定业务按行政区域划分，各地政府对鉴定工作的管理制度和管理模式不同，各省开展鉴定工作的鉴定机构发展也不平衡，有的发展比较快，有的发展比较慢。当前，政府对鉴定机构及鉴定工作尚缺乏有效的监督控制和协调管理能力，对鉴定主管部门、鉴定机构及获证产品的监督检查还存在一定的局限性，没有形成全国统一的体系机制，使监督管理缺乏力度和深度，不能确保鉴定机制的有效高效运行。

（三）财政投入机制不完善，造成鉴定基础设施建设落后。国家对鉴定基础设施缺乏统一的规划和投入，造成全国各地的鉴定机构鉴定能力和水平参差不齐，技术装备落后，基础设施老化，技术保障和服务能力不能完全适应农业机械化发展需要，难以形成与国外同类机构相抗衡的能力和规模。

（四）人力资源调配不灵活，造成鉴定人才配置不合理。当前的人事管理制度在一定程度上限制了人力资源的灵活调配，束缚了人才的引进和更新，很多鉴定机构出现人才结构不合理、人员老化严重、人才断层无法补充、高素质人才留不住、岗位调整缓慢等问题，不利于选拔、配置和培养优秀适用的鉴定人才，甚至造成人才流失严重的问题，影响了鉴定技术工作的创新和发展。

三、关于鉴定制度改革的思考

随着农业机械化的快速发展和农业机械购置补贴政策的深入推进，农业机械鉴定已经成为确保农业机械产品质量和促进农业机械化快速、高效发展的重要手段，解决现有农业机械鉴定制度中存在的问题，打造实力雄厚技术过硬的鉴定队伍，使农业机械鉴定走上依法依规规范鉴定的轨道，至少要考虑以下方面的问题：

（一）正确定位鉴定机构职能，明确鉴定权责。农业机械鉴定的权责来自于农业机械鉴定机构职能，然而，农业机械鉴定机构的职能从当初成立鉴定机构到后来的机构改革，以及当前的事业单位分类改革都没有得到确切明确，更没有全国形成统一。长久以来，很多农业机械鉴定机构甚至单纯以检验机构的检验检测职能代替了鉴定机构的鉴定职能。由于鉴定机构主要是为政府管理提供决策依据、为农民消费者把握农业机械产品技术质量，确保农民消费者权益，无论从其工作性质还是从其工作内容来说，都具有全国性、公正性、服务性等特点。按全国各省行政区域不同定位鉴定机构及其职能，显然难以实现鉴定工作的公共服务职能，不利于保证鉴定服务水平和服务质量的统一，更不利于确保国家强农惠农富农政策的实施以及农机工业的繁荣发展。因此，国家应该从全国农业机械化战略发展的高度，以事业单位分类改革为契机，统一规划和定位鉴定机构的职能，明确鉴定机构的鉴定权利和职责，打造职权分明、管理科学、工作规范的农业机械鉴定质量保障体系。

（二）规范鉴定管理模式及操作方法，统一鉴定要求。全国的农业机械鉴定对象是一致的，都是面向生产企业，全国的鉴定目的也是一致的，都是为了提供农业机械产品质量证明。因此，农业机械鉴定应该要有统一的方式、方法和规定，不应该出现不同地区不同人员不同对象有不同鉴定要求的现象。为此，应该着力解决鉴定“怎么做？做什么？谁来做？”的问题，在全国范围规范统一鉴定的管理模式及操作方法。首先，要统一对农业机械定型鉴定的管理和要求。如果农业机械定型鉴定是必须的，就应该建立定型鉴定统一的规定和模式，以便全国各省的做法一致，不再出现不同地区采取不同的定型鉴定方式和方法，间接上造成对农业机械生产企业的不公。如果农业机械定型鉴定可以不考虑，则明令取消；第二，要统一农业机械鉴定大纲。鉴定大纲，目前主要是农业机械推广鉴定大纲，分为部级鉴定大纲和省级鉴定大纲，这是农业机械鉴定的依据，制定大纲的方式和方法应该要全国一致，除了个别特殊区域的特殊产品，只要是全国范围生产销售的农业机械产品，都应该执行一样的鉴定大纲作为依据。没有部级鉴定大纲由省级制定鉴定大纲的管理方式，难以在全国统一鉴定方法，并保证鉴定大纲的质量；第三，要统一推广鉴定受理的条件。推广鉴定之前的批量生产时间、销量凭证、用户数量、可靠性试验证明等对同一产品应该有统一的要求，不同的省执行不同的批量生产时间、销量凭证等，只会造成不同企业享受政策优惠的不公。

（三）建立长效监管机制，提高鉴定机构水平。政府应该转变管理方式，改变对鉴定工作的管理模式，探索建立长效的监管机制，加快实现行政监督与鉴定工作管理相分离，通过制修订相关政策法规和制度，推进鉴定机构规划的顶层设计，着力建设一批技术能力强、服务水平高，具有一定公信力的鉴定机构。鉴定机构也应该转变观念，加强质量管理体系与组织管理体系建设，提高内部管理规范化，增强自我发展和控制的能力。

（四）加强队伍建设，提高鉴定能力。鉴定能力的提高，关键是人才，应该充分利用事业单位人事管理制度改革，加强人才队伍建设，提供鉴定管理和技术能力。一要加快推行以聘用制为基础的用人制度，引入竞争激励机制；二要促进人员的合理流动，通过人才更新和优胜劣汰等方式优化人才队伍结构；三要落实岗位责任制，按技术和管理岗位竞争上岗，适时轮岗，以岗定人，明确岗位职责和权限，加强交流和沟通；四要利用教育培训和考核，加强人才的培养和管理。

作者:黄深凤 单位:广西农机鉴定站