新农保地方财政补贴方式探讨

[摘要] 目前新农保实施中地方财政支持存在一些问题，如补贴水平“逆向调节”、补贴方式没达到预先的政策效应等。本文论述了其改进方式及其理论依据、现实依据，希望通过对地方政府财政支持方式的改进，使新农保在养老保障公平性、可持续性等方面有所提高，促进新农保健康发展。

[关键词] 新农保 基础养老金 “补出口” “补入口”

[中图分类号] C913.7 [文章识别码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0086-04

[作者简介] 华黎（1964 — ），女，山东安丘人，安徽财经大学教授，博士，研究方向：社会保障理论与政策；唐小静（1954 — ），浙江绍兴人，安徽财经大学统计与应用数学学院，副教授，研究方向：经济数学。

一、问题的提出

我国自2009年开始，在10%的农村地区试点新型农村社会养老保险制度（下文简称“新农保”），到2012年底，新农保基本上实现了全覆盖。这是一项普惠制福利制度，广大农村60岁及以上的老人都能从政府获得基础养老金，且参保农民可以获得政府补贴，到60岁以后可以领取基础养老金加上个人账户养老金。

2009 年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定了政府的出资责任：中央政府主要承担基础养老金补贴，称“补出口”，在中西部试点地区对60岁以上老人每月补助55元，全部由中央财政供给，东部地区补助55元由中央财政、地方财政各出资50%，并且承诺随着经济增长、物价水平的提高，中央政府增加对基础养老金的补贴数额；地方政府主要承担对农民参保所缴纳的参保金补贴，又称“补入口”，地方政府对参保农民每年补助不低于30元。该制度设计中，补贴额采用绝对额的补贴标准既缺乏依据，且不是长效机制。试点已经4年，中央政府没有对养老金标准适时调整，很多地方政府将基础养老金55元标准提高到了70元、80元或100元不等，出现了中央与地方养老金供给边界模糊，财政责任下移的状况，地方政府既要对参保人就参保费给予补贴，又要对60岁以上老人基础养老金给予补贴。两种补贴方式不同，会产生不同的制度效应，其设计目的是：一方面保障农村老龄人口的基本生活，另一方面拉动农民的参保积极性，提高投保金额档次。本文认为，对参保农民的补贴，“补出口”——60岁老人都能享受到，体现出公平效应；“补入口”——对参保者进行补贴，拉动他们参保积极性，提高投保档次，产生效率效应。目前地方财政“补入口”的做法没有发挥出拉动农民参保积极性的作用，且形成对收入高，选择投保档次高者多补贴的“逆向调节”现象，所以，应将“补入口”改为“补出口”的财政补贴方式，以发挥地方财政补贴作用，促进新农保健康、可持续发展。

二、现行新农保制度中

地方财政补贴方式分析

（一）目前地方政府财政支持新农保的方式

按新农保制度设计要求，地方政府主要职责是对参保农民给予补贴，采取“补入口”，每人每年不低于30元，全国地方财政补贴都是这样进行的。目前绝大多数省市都高于30元，随着投保数额的增加，将逐步提高补贴标准。吉林省和黑龙江省：补贴标准均为缴费100元补贴30元、缴费200元补贴35元、缴费300元补贴40元、缴费400元补贴45元、缴费500元补贴50元，所需资金由省及试点县（市、区）政府按6∶4的比例分担。宝鸡市、县（区）财政对按最低缴费标准缴费的参保人员给予每年30元的缴费补贴，对按缴费基数20%缴纳者给予每年40元财政缴费补贴，按30%缴纳者给予每年50元财政缴费补贴，其中县（区）财政承担15元，其余由市级财政承担。财政缴费补贴及村（组）集体经济补助标准随经济发展适时提高。还有一些省市在“补入口”的基础上，提高基础养老金标准。如重庆对满60周岁及其以上的超龄人员发放每月80元的基础养老保险金。宝鸡市由市、县（区）两级财政提供，60周岁以上每人每月60元政府财政养老补贴，市级财承担45元，县（区）级财政承担15元，并根据当年实际需要分别列入市、县（区）财政预算，省级财政给予适当补助。对45周岁以下农民，在其参保缴费达到规定15年缴费年限的前提下，每多缴费一年，到领取养老金时，政府财政养老补贴在60元的基础上每月增加2元。从2010年开始60至69周岁每人每月60元，70至79周岁70元，80至89周岁80元，90周岁以上90元。武汉市基础养老金月领取标准为每人每月100元，由各级财政共同负担①。由此可以看出，地方财政支持主要采用“补入口”方式，也有很多省市在中央财政没有调整基础养老金水平的状况下，拿出一部分资金用于基础养老金的补贴。

（二）“补入口”制度效应分析

第一，地方政府提供的不低于30元的补贴未能发挥很好的政策效应，不利于个人缴费水平的提高。地方财政的补贴与农民参加新农保的个人缴费标准比较，每年补贴30元占最低缴费档次100元的30%，但仅占最高档次缴费500元的6%。最低每年30元的地方财政补贴，可能对鼓励中、西部地区农民参加新农保，起到一定的积极效用，但对于经济较发达地区的农民参保缺乏吸引力。

第二，很多地方政府，为鼓励农民参保，对个人缴费选择档次高的标准给予较高的补贴，会造成“逆向补贴”。所谓的“逆向补贴”是指，政府对新农保的补贴没有用到最贫困的人群中去，没有发挥出财政资金最好的社会效益。农民个人选择缴费标准主要取决于收入状况，一般来说，收入高的农民选择缴费档次较高，收入低的农民选择缴费档次较低，地方财政对缴费档次高的多补贴，客观上造成了对收入高的农民补贴多，对收入少的农民补贴少，而往往收入低、缴费能力差的农民对社会养老保险需求更大，更需要得到国家的补贴。这个问题在新农保实施过程中逐步暴露出来，很多地方政府对缴费越高的农民个人给予越高的补贴，希望以此达到诱导高额缴费的效应，比如安徽的肥西县，县政府规定：对农民缴费每提高一个缴费档次，增加5元补贴标准，增加部分总计不超过20元，增加补贴部分由县财政承担。福建的上杭县，在每人每年缴费100元、政府补贴30元的基础上，每提高一个缴费档次，省财政补贴增加5元，政府补贴封顶为50元。这样，从公平的角度来看是缺失的，新农保中地方的财政补贴制度未能实现很好的社会政策效应。

此外，我国经济发展不平衡，地方财力差距也较大，各地政府根据本地经济状况制定对投保农民的补贴标准，经济发达地区政府补贴高，经济落后地区政府补贴少，会形成农村社会养老保险保障水平差异。

（三） “补入口”制度实证分析

本文选取张家川自治县农村居民为调查对象进行实证分析，了解张家川农村居民对新农保中政府补贴的满意程度。张家川回族自治县位于甘肃省的东南部，至2011年全县总人口33.3万人，农业人口31.05万人，60岁以上3.6万，该县2011年被列为甘肃省第二批“新农保”试点县。县政府制定了《张家川县城乡居民社会养老保险试点工作实施方案》，县财政在省财政每人每年补贴30元基础上，对选择100～400元缴费档次每人每年补5元，选择500元缴费档次每人每年补10元，选择600～1000元档次缴费每人每年补贴15元。我们对张家川镇、龙山镇、恭门镇共260人进行了问卷调查或入户访谈。

结果显示：1. 近80%的农民还是希望政府采取“补出口”的财政支持方式。2.即使县财政以提高财政补贴标准的方式鼓励农民提高投保档次，选择100元缴费档次的仍占到了82.3%。500元以上的缴费档次虽然政府补贴最高，但是无人选择。

三、地方政府补贴制度改进

本文提出，地方财政支持可采用“补出口”方式，按本地区上一年农民人均纯收入一定比例进行补贴。改进后的好处是：第一，基础养老金是一种普惠制，是不需要缴费人人都能平等享有的老年基本生活资金来源，基础养老金是对老年农民最基本的生活保障，体现出“底线公平”；第二，地方财政按本地区上一年农民人均纯收入一定比例进行补贴，基础养老金给付与农民人均纯收入挂钩，随着经济发展，财政收入的提高及人民生活水平的提高，农民社会养老的保障水平也不断提高。此外，还可以在一定程度上克服通货膨胀因素的影响，使农村社会养老制度具有长效稳定的机制。

（一）制度改进理论依据

新农保中地方政府采用基础养老金补贴，使农村老人生活有了最基本的保障，在某种程度上能缩小收入差距，促进社会公平。财政补贴的再分配效应主要是通过财政转移支出实现的，新农保财政对基础养老金的补贴采用现收现付制，将高收入者的一部分收入转移给低收入者使用，向低收入者倾斜，可以进一步通过基尼系数来说明。设随机变量X的基尼系数为G，线性函数（ a + bx ）（ b > o ） 的基尼系数为G*，可推出：G* = bu G /（ a + bx ）= [ 1- a / （a + bu） ] G，式中，u =E （ x ） > 0，为随机变量x的平均值。从上式中可以看出，当a = 0 时，G* = G，即所有的收入都乘以一个相同的常数，其公平性不变；当a > 0时，则G* < G，当a G。当对每位农民进行数量相等的现金补贴时，可以设财政补贴收入x，补贴后收入分布为y = x + d ，（ d > 0 ，为常数）。运用上述基本定理，这时补贴后的基尼系数（设为Gy）：Gy = uG / （ d + U ）。由上式可知：Gy < G，原因在于高收入群体的边际收入效用低于低收入群体的边际效用。所以地方政府运用供给基础养老金方式提供财政补贴，降低了基尼系数，有利于社会公平。

（二）制度改进现实分析

“公平”是社会保障制度建设的核心理念，主张给同类的人以同样的权利和待遇，将不同类的人的待遇差别控制在社会公认的合理范围之内，并尽可能缩小这种差距。新农保的制度设计也应该将“公平”作为第一原则。新农保采用的模式是“基础养老金+个人账户”，基础养老金是国家支持新农保的补贴方式，从国家财政支持的意义来看，是一种普惠制，受益人是全国所有符合条件的农村老人。地方财政可按本地区上一年农民人均纯收入一定比例进行补贴，体现地区间经济发展水平差异、消费水平不同而补贴水平有限的差异。由于在基础养老金供给中中央财政应承担主要责任，地方政府承担较少的责任，因此，基础养老金保障水平差距不大，不会出现像目前新农保制度，地方财政支持较大而出现地区间社会养老保险保障水平差距较大的状况，总体来说，这样的制度改进体现出公平的价值取向。

“补入口”，引起人们深思：新农保在实施过程中，很多地方政府考虑的不是从农民对新农保的需求出发，从农民的利益出发，而是为了完成上级政府布置的政治任务。在很多地区，新农保由本地社会保障部门组织，由村干部协助动员，对村干部有“参保率”指标考核要求，这样在实施过程中就会产生一些误区甚至是怪现象，一方面，地方政府为了完成试点地区农民参保率的指标，偏好采用地方财政“补出口”、多补贴的方式，在与商业保险竞争中取得优势，达到拉动农民参保的目的；另一方面，一旦达到指标完成任务，即使农民想参保，地方社会保障部门又将他们拒之门外，因为参保农民越多，地方政府补贴越高。这里出现了制度执行与我国对地方政府考核现实的冲突、与地方政府“利益”的冲突。再者，从政府与市场关系来看，如果商业保险愿意进入农村养老保险，政府应该鼓励农民消费、鼓励农民购买，应该通过一些具体的行政或经济政策给予商业保险一定经济上的扶持，降低养老保险的供给成本，予以商业保险公司更多的利润补偿；同时，弄清社会养老保险和商业养老保险的关系，社会养老保险是一种“普惠制”的惠农政策，是增加农民福利的措施，和商业保险够不上竞争的关系，通过国家对新农保的补贴，通过良好的制度吸引农民参保，在参加了社会养老保险的基础上，有经济能力及商业养老需求的农民可以再购买商业保险。如果社会养老保险没有竞争过商业保险，农民购买商业保险而不去参加社会养老保险，那是因为国家没有设计出满足农民需要的好制度，是因为补贴不足，或补贴不当，社会养老保险缺乏效率，这值得政府反思。