环境保护税改革取向

[提要] 目前，我国正处在环境保护税的立法征求阶段，有关环境保护方面的“费改税”已是箭在弦上。在实现结构性减税和推进税费改革背景下，本文依据环境保护税的“双重红利效应”，对排污费和征求意见稿中定额税率进行对比分析，得出应当在开征环境保护税时进行“有增有减”的结构性减税，即适当增加环境保护税的征税范围和税负，相应地减少其他税种关于环境保护的征税范围和税负，并结合我国国情，把环境税的设计与整体税制改革结合起来，以期实现开征环境保护税和优化税制的联动。

关键词：环境保护税；结构性减税；宏观税负；优化税制

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2016年1月25日

一、前言

改革开放以来，我国经济发展取得的成就有目共睹，但由于过度依赖粗放的经济增长方式，忽视了环境以及资源的实际承载力，导致生态环境恶化、资源短缺、环境防治任务艰巨，这也成为制约我国经济稳定持续发展的瓶颈。作为世界最大的发展中国家，我国在环境保护方面的举措是全球关注的焦点。但由于我国收缴排污费不具有法律意义上的规范性和强制性，对环境保护的调控力度和治理效果会大打折扣。并且，部分排污费项目已具备“费改税”的条件。因此，在结构性减税背景下，为推进生态文明建设，我国于2015年6月出台了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》。

当前，西方发达国家对环境保护方面税种的研究，更多的关注是以环境保护税替代现行的扭曲性税收，即在改善生态环境的同时也降低或消除了负外部效应，以期达到环境改善与非环境目标的双重效应，这也就是“双重红利”效应，双重红利效应也是环境保护税的主要特点。目前，在结构性减税背景下，环境保护税的开征已成定局，且我国税制改革也不完善，因此就本文而言，我们主要依据“强势双重红利论”来实现环境保护税的开征与税制优化的联动。开征环境保护税，实现环境保护的专门目的，使得环境保护税的“双重红利效应”达到最优，是追求社会可持续发展实现“中国梦”的必然选择。

二、关于环境保护方面的税费收入现状

当前，我国经济社会处于转型阶段，现行税制逐渐在进行完善，并且到目前为止，没有专门针对环境保护的税种，只有与环境保护有关的税种。与环境保护有关的税种主要有：资源税、消费税、车船使用税和车辆购置税，而2003年收缴的排污费是与环境保护直接相关的收费制度。

（一）关于环境保护方面的税种

1、资源税。资源税主要是为了调节资源级差收入以及资源的有偿使用，在税目设置以及执行过程中间接体现了节约资源和保护环境的作用，通过提高开采资源的成本来“倒逼”资源开采者节约资源，提高利用率来保护环境，减少污染，发挥资源税在环境保护方面的调控作用。

2、消费税。消费税，主要用于调节产品结构、引导消费方向、筹集财政收入。虽说最初目的在于筹集财政收入，但其税目中又属于过度消耗环境资源的产品，也体现了引导环保消费的产业结构方向。并且从2008年与2014年的燃油税费改革，，通过提高成品油使用成本，促使消费者节约或减少石油资源的消费从而达到节能环保的作用。

3、车船税和车辆购置税。车船税和车辆购置税，主要作用是为地方政府筹集财政资金，且有利于车船的管理、合理配置和调节居民的财富差距。2012年执行的车船税是按照排放量的分级差别进行征收的，通过税收手段引导社会居民节能减排的消费方向，对低排放量家用车征轻税，对高排量车征以高税，在一定程度上可以达到减少高耗能高排量车的消费、缓解能源危机和保护环境的目的。根据2014年的《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》，为了促进节能减排、保护环境，仅对新能源车辆的车辆购置税进行免征。在一定程度上，反映了所征收的车辆购置税就是为了促进环境保护，推动生态文明建设。

（二）关于环境保护方面的收费制度。始于改革开放初期的环保收费制度，它对促进企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、控制环境恶化、提高国家环境保护监督管理能力等方面发挥了不容忽视的作用。目前现行环境收费制度主要由排污费和其他相关收费制度构成。

1、排污费。自1978年首次提出“排放污染物收费制度”后，经过1982年、1986年和1989年修改，在1991年《关于调整超标污水和统一超标噪声排污费征收标准的通知》，使得我国标准的排污费制度建立起来。而2003年改革实施的《排污费征收使用管理条例》，使得排污费在全国范围内实施，把排污费征收由单因子超标收费为主转变为多因子总量收费为主，在总体上实行“排污收费、超标处罚”的制度，这样就可以鼓励和刺激企业消减污染物，有利于促进企业进行污染治理，改善环境。目前，我国对废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域按照定额征收排污费。

2、其他收费制度。在自然资源禀赋较高的省份，通常会征收资源开采和生态补偿方面的一些收费项目。云南省在磷矿开采环节征收磷资源保护资金，由开采者缴纳，按每吨20元征收。而山西省对从事原煤开采的单位和个人征收可持续发展基金，按照开采的原煤实际产量、收购未缴纳基金原煤的收购数量进行征收，标准为：动力煤5～15元/吨、无烟煤10～20元/吨、焦煤15～20元/吨。

（三）关于环境保护方面的税费收入结构。随着我国GDP的高速增长，我国税收收入也保持着较快增长，与环境保护有关的税收收入也不例外，保持着快速增长趋势；随着生态环境形势越来越严峻，排污费的征收标准以及普及范围越来越完善，近年来的排污费收入规模也保持着增长趋势，2000年到2013年的排污费的平均增长率保持在20%，具体数据见表1。（表1）因此，综合关于环境保护方面的税收收入与排污费收入分析得出，我国关于环境税费收入占GDP的比重平均为0.94%，其中关于环境保护的税收收入占GDP的比重平均为0.89%，排污费收入占GDP的比重平均为0.05%，具体数据见表2。（表2）

三、开征环境保护税对宏观税负的影响分析

目前，随着环境保护税法征求意见稿的出台，环境保护税的开征已是箭在弦上。它的征收，会引起宏观税负的增加。根据征求意见稿征收标准，通过对比排污费与征求意见稿中的定额税率可以看出，基于平稳过渡的考虑，相对于排污费征收标准，环境保护税征收意见稿中大气污染物与水污染物的定额税率分别提高了0.5元、0.8元外，其他税目的征收标准未发生变化。那么，在其他税种的税负不变的前提下，若按照征求意见稿征收环境保护税，则环境保护的开征会导致整个社会宏观税负的上升。

而结构性减税，是指“有增有减，结构性调整”下侧重于减税的一种税制改革方案，旨在根据经济发展形势的需要，通过一系列“减法”措施，对税制结构做进一步优化，从而使税收更好地发挥其宏观调控作用。主要包括两方面内容：一是强调“减税”，降低税负水平；二是强调“结构性”，是有选择的、带有强烈优化结构的意图减税安排。因此，我们必须在结构性减税的背景下，依据环境税的“双重红利效应”进行调整以达到优化税制，以期达到顺利开征环境保护税及优化税制。

四、结论

当前，我国生态环境形势依然严峻，并且在经济下行压力和税收总收入减少的情况下，开征环境保护税可以得到“双重红利”，使得生态环境得以尽快修复保护，整个税制也得到优化完善。

为了落实好结构性减税这一税收政策，应从以下几个方面着手调整：（1）加强开征环境保护税的宣传引导，收集企业以及公众对征求意见稿的意见及建议，从而进一步完善征求意见稿；（2）应尽快进行环境保护方面的“费改税”，使得关于环境保护方面的税法规范化，并且整合关于环境保护方面的其他税种税目，相应地增加到环境保护税的税目中，对环境保护税征税范围进行适当扩围；（3）在征求意见稿的基础上，适时依据不同征税对象，分别采用定额税率从量计征或比例税率征收，并且提高相应的税率；（4）在保持宏观税负稳定前提下，既可以进行结构性减税的“减法”，既依据税制改革方向选择一些特定税种来削减其税负，也可以通过结构性加税，即适当调整环境保护税的税率来弥补减税带来的税收收入减少。因此，在结构性减税的背景下，应该尽快开征环境保护税，适时减少其他税种关于环境保护方面的税收负担，逐渐优化税制，从而实现环境保护税的“双重红利”。

主要参考文献：

[1]邢丽.开征环境税：结构性减税中的“加法”效应研究.税务研究，2009.7.

[2]付伯颖.论环境税“双盈”效应与中国环境税制建设的政策取向[J].现代财经，2004.2.

[3]苏明，许文.中国环境税改革问题研究[J].财政研究，2011.2.