地方政府投融资平台创新途径探讨

摘要：河南作为一个发展中的省份，始终面临着巨大的发展与有限的财力需求无法匹配的突出矛盾。建立有效的投融资平台可以突破资金短缺问题，推动河南经济可持续发展。面对目前存在的风险与问题，投融资平台建设要在规范中发展，更要在创新中发展。文中对河南政府投融资平台创新途径进行探讨，认为可以通过建立金融控股集团、设立股权投资基金、各平台公司组建财务公司来加强资金管理，实现政府投融资平台建设的创新。

关键词：地方政府；投融资平台；金融创新

文章编号：1003-4625(2010)12-0035-05　中图分类号：F830.45　文献标识码：A

2009年3月23日，中国人民银行和银监会联合出台了《进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提到要支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。这被视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励，于是，全国各地纷纷创新发展理念，努力打造新形势下政府主导的新型投融资平台。在经历了2009年的信贷大潮和“4万亿”的投资刺激之后，大量的银行新增贷款流向了地方政府投融资平台。与此同时，地方政府投融资平台的发展也面临着一些问题和困难：银行负债多；融资渠道和方式还有待创新；融资平台本身可持续发展能力弱，还款来源主要依赖于财政逐年积累；风险放大等。2010年“两会”期间，对地方政府投融资平台的争议成为最大的热点之一，其存在的风险及如何发展问题引起了有关部门和专家学者的高度重视。

我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段，各地城市基础设施、公共服务设施建设投资需求比较旺盛，有序利用地方政府投融资平台，是促进我国经济快速稳定发展的重要手段。鉴于地方政府投融资平台在经济生活中发挥的积极作用和地位，国家已经明确表示不会采用“一刀切”的方式“停掉政府投融资平台”，因此，规范地方政府投融资平台建设，创新发展途径将是急需重点解决的问题。

一、河南地方政府投融资平台发展概况

河南省在新型投融资平台建设方面进行了许多探索，借鉴重庆市和上海市投融资平台的构建经验，河南地方政府投融资平台的依托主体是组建设立综合性投融资集团，打造专业性的投融资平台。投融资集团之间实行专业化运作，主业突出。主要的国有投融资集团共同构成地方政府投融资平台的主体公司。近年来，河南省相继建立了不同类型的投融资平台，比如，河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，经营省政府授权范围内的国有资产，成为省政府的投融资主体，目的就是要扩大政府的投资作用，优化政府的投资能力，集河南全省之力，形成一个投融资大平台，运用多种财政金融手段促进区域经济发展。而一些小规模的投融资公司也通过联合的方式，壮大公司规模，寻求更好的发展。这些不同类型的投融资平台在加快城市基础设施建设和产业升级，改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用，于是一批省重大项目建设进程得以加快推进，民生工程、生态工程等体现科学发展观的重大建设项目投入大幅增加。

但是，目前河南政府投融资平台也面临着一些困难和问题，传统的政府投融资模式将越来越难以满足河南地方建设的需求。一方面，从注册资本上看，实力较小，河南最大的投融资机构――河南省投资集团注册资金也只有120亿元，与外省相比，如四川省政府投融资平台的四川发展(控股)公司注册资本为800亿元，差距很明显。根据河南省铁路、民航发展规划，2009―2015年河南省共有15个铁路项目，总投资约2760亿元，需河南出资约371亿元：郑州机场二期扩建总投资90亿元，需筹措资本金45亿元，资金缺口很大。另一方面，河南政府投融资平台的主要融资渠道集中在债务融资方面，债务融资中银行债务占60％左右，风险比较集中。同时，投融资平台募集到的资金主要投向公益性项目或与平台自身经营无关的项目，致使盈利水平普遍欠佳。再者，还存在投融资渠道和方式有待创新，投融资平台本身可持续发展能力弱等问题。因此，以现有政府投融资平台为基础，探索更加科学和有效的投融资平台运营模式，尽快完善和搭建一批有经济实力和核心竞争力的河南政府投融资集团，形成比较完善的投融资平台体系势在必行。河南政府投融资平台要在规范中发展，更要在创新中发展，需要通过不断创新投融资方式，努力拓宽平台的投融资渠道。

二、河南地方政府投融资平台创新途径

(一)整合资源，组建金融控股集团

根据国际巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合委员会、国际保险监管委员会1999年的《对金融控股集团的监管原则》，金融控股公司指一个公司在拥有实业的基础上，可跨行业控股或参股，在同一控制权下完全或主要在银行业、证券业、保险中至少两个不同的金融业大规模提供服务的金融集团公司。金融控股公司最主要的特点是“集团混业，经营分业”，它通过对商业银行、证券公司、保险公司和非金融子公司的股权控制和对各子公司进行资本调度，并通过制定各种长期发展规划来实现各子公司间在资金、业务和技术上的合作，从而实现资源的有效配置，降低成本，提高效率，获得混业经营的正面效应。

金融控股集团作为一种有效的金融组织形式，是金融机构综合经营的必然选择。从国际金融业的发展历史看，综合经营在大部分时期被多数国家所采用，是金融业发展的常态；而分业经营只是特定国家特定阶段的产物，属于一种特殊形态。当今天下，综合经营在中国以外的世界主要经济体已基本成为现实。而我国金融业由于种种原因目前仍为分业经营体制。但从发展趋势看，综合经营今后将是中国金融业发展的必经之路。从目前河南省投融资平台建设发展来看，金融控股集团雏形渐现，但是与国内较为成熟的金融控股集团如中信控股、光大集团相比，还有一定的差距。

1.控股金融企业中缺强有力的银行。无论从资产规模、业务规模、客户规模、支付结算和资源配置的功能以及风险控制的能力上，银行在较长一段时期还将在我国的金融体系中处于主导地位，这也决定了不能抛开银行组建金融控股集团。国内比较成功的中信控股、光大集团等金融控股集团均以银行为主干。河南地方政府投融资平台目前尚缺乏控制一个强有力的商业银行作为核心企业来整合金融资源。

2.金融控股公司在国内处于实践摸索阶段，无明确政策和成熟的理论为依据，同时也没有成功的企业可借鉴，特别是区域性的金融控股公司。目前我国的金融控股集团主要还停留在理论研讨和实践摸索阶段，尚未出台有关金融控股集团的法律，也没有明确的司法解释。金融控股集团作为一类特殊的公司，没有金融企业资格，通常被视为一般工商企业，除可以适用《公司法》的一般规定外，没有专门适用的法律制度；金融控股集团的定义、类型、法律地位等基础问题也没有解决，使得其发展受到限制。

金融控股集团的公司治理机制和健全的内控制度也正处于探索阶段。

3.监管部门监管导向倾向于提高金融企业经营独立性，通过限制单一最大股东持股比例等方式削弱大股东对金融机构的控制力，对今后金融控股公司管控控股金融企业提高了难度。

4.金融企业管理经验相对较少，金融人才储备相对不足。河南省虽然已有一定的金融、财务人才储备，但是在组建大型金融控股集团的过程中，金融人才仍相对不足。

今后，河南政府应在全面清理现有的地方政府投融资平台，防止平台数量盲目增加的基础上，整合资源组建金融控股集团，建立统一的新型投融资平台，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职能在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

1.整合地方城市商业银行和城市信用社，引进国内外战略投资者，组建具有河南品牌、机构逐步延伸全国的股份制商业银行。

2.加快组建中原财产保险公司，通过保险公司筹集长期规模化资金，投资于资金需求规模大、投资周期相对较长的基础设施、公用事业等领域，为产业发展提供长期、稳定的资金支持。

3.着手控股金融企业战略投资者和财务投资者的寻找。为满足监管部门对于金融企业股权分散的监管要求，保持金融控股集团对控股金融企业的控制力度，防止产生股权纠纷，需要从现在着手寻找具有参股省内金融机构意愿，以获取收益为主要目的，不介入具体经营管理的战略投资者和财务投资者。

4.及早探索研究金融控股集团的管理及内控机制。鉴于国内金融控股集团仍处于探索阶段，各项政策尚不完善，需及时跟踪国家在金融综合经营方面的政策方针，尽早研究借鉴国内金融控股集团的经营管理经验，探索研究金融控股集团的管理及内部机制。

5.加强金融人才的培养和引进，做好人才储备。一方面在现有地方政府投融资平台内部培养锻炼懂金融、懂管理的员工队伍，另一方面积极引进金融管理人才，为组建金融投资集团做好人才储备。

(二)设立股权投资基金，拓宽融资渠道

河南政府投融资平台发展过程中最大的问题是投资规模与资金来源不匹配，融资渠道单一，风险分散程度小。要解决这一问题就必须着眼于拓宽投融资平台的资金来源，改善平台公司单纯依赖银行信贷的间接融资格局，打通直接融资渠道。设立股权投资基金应作为河南政府投融资平台直接融资的有效措施之一，以便形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。

股权投资基金，又称私募股权投资基金(PrivateEquity Funds)是通过非公开方式募集机构投资者或个人的资金，一般对非上市进行权益性投资，通过控制或管理使所投资公司获得价值增值，最终以上市、并购或管理层回购等方式出售持股获利。该基金在组建方式上分为公司制、合伙制等组织形式，是由基金管理人管理、基金托管人托管，并由投资者按照其出资份额分享投资收益，承担投资风险的基金。

从20世纪70年代各国开始放松机构投资者投资限制后，全球私募股权基金蓬勃发展，目前已经发展成为仅次于银行贷款和IPO的重要融资手段。近年来，随着“金砖四国”经济持续、高速增长，海外的私募股权基金纷纷把目标转向这些新兴市场，中国的私募股权基金表现得异常活跃。但就河南省的发展状况来看，虽已经和省外的各类投资基金进行了多种类型的合作，但投资基金数量少、规模小，一般都属于投资于企业初创期的风险投资(VC)性质，投资于成长期的股权投资(PE)和产业基金性质的股权投资基金尚属空白。设立股权投资基金对河南政府投融资平台建设意义重大。

1.河南政府投融资平台设立股权投资基金的可行性

设立股权投资基金是政府投融资平台向市场化迈出的重要一步，应作为河南政府投融资平台在新形势下的战略选择。按照传统的思想观念，政府投融资平台是“官办公司”，与股权投资基金的利益是冲突的。其实不然，因为政府投融资平台分别隶属于不同国有投资公司，从职能定位上看，国有投资公司应定位于企业层面，不是政府机构，应享有《公司法》所赋予的权力和承担相应的责任。地方政府投融资平台设立股权投资基金是通过地方政府投融资平台公司与基金管理公司共同设立，一般采用合伙制，通过契约约定相关的权利和义务，只需在地方政府发改委、工商局登记备案即可。

股权投资基金的资金来源主要是长期投资者，如风险基金、养老基金、保险公司等。从国际上的普遍做法看，股权投资基金的机构投资人主要是保险、社保、银行等。我国由于民间资金非常丰富，富有的个人、民营企业、一些国有企业都可成为股权投资基金的认购人。尽管我国目前银行、证券、保险不能直接作为股权投资基金的认购人，但这些机构都有投资公司，可以通过它们进行直接股权投资，或通过它们对高端客户发行理财产品、集合信托、集合资产管理计划进行直接股权投资。相信国家一旦出台金融机构作为股权投资基金合格投资人的政策，股权投资基金将迎来快速发展的时期。

2.河南政府投融资平台设立股权投资基金的相关政策依据

2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资，为河南政府投融资平台设立股权投资基金提供了很好的先例。

目前，国家有关股权投资基金管理的各项政策正在加紧制定中，国家发改委会同国务院有关部门制定的《股权投资基金管理办法》经过十年的准备，已基本成形，将在征求有关部门意见基础上呈报国务院，有望很快出台。

同时，国家对公司上市(包括创业板)相关法规和制度已逐步完善，比如中国证监会最近宣布，拟扩大开立证券账户的投资者范围，允许合伙企业等组织形式的投资者依法开户，再加上不少地方政府投融资平台属下都有上市公司，这就为股权投资基金的顺利退出提供了保障。

3.对河南政府投融资平台在融资方面的意义

企业的融资方式主要包括：银行贷款、发行债券、股票市场融资、吸收股权投资四类。根据企业价值理论：V=(K+1)E，根据资本预算和风险偏好理论，K为企业根据风险偏好事先确定的负债与资本比例，V为企业价值，E为股权资本价值。可见对任何企业来讲，壮大股权资本价值是提高企业价值的根本。股权资本价值的提高主要靠外部资本投入和自身盈利形成的资本积累。由于我国股票资本市场的不健全，政府投融资平台在股票市场上扩大资本比较困难。另外，地方政府投融资平台发行企业债券、非金融企业债务融资工具，也必须取得国家相关主管部门的批复，同时涉及主承销商、会计师事务所、律师事务所、评级机构、债券登记公司、托管人、信息披露等许多环节，周期长，成本较高。因此，适当吸收股权投资对提升政府投融资平台价值，减少银行系统风险的积聚，提高融资能力都具有非常现实的意义。

4.对河南政府投融资平台在投资方面的意义

目前河南政府投融资平台在投资方面主要是为省政府的投资决策服务，但同时也应看到，在面向政府的同时不能背对市场，也应具备在市场中选择项目、运作项目进而盈利的能力，设立股权基金，在满足政府投融资平台一定投资需求的基础上，还可进行市场化的项目操作，适应资本市场的游戏规则，从而更好地运作政府交办的各类项目。

5.对河南政府投融资平台在吸引战略投资者方面的意义

由于政府投融资平台的地方政府背景，平台公司在吸引战略投资者方面难免有许多顾虑和限制。组建股权基金，一方面可以吸收外来投资者的资金，同时股权基金并不谋求对投资企业的控股权，可以满足政府投融资平台资金需求，免除有关顾虑和限制。利用股权基金可以作为吸引全国投资资金的运作平台，加强政府投融资平台与国内外财团的合作与交流。

河南地方政府投融资平台设立股权投资基金过程中应注意的问题：

1。寻找合适的基金管理公司

股权投资基金运作本身涉及项目管理、公司财务、企业价值评价、金融工程、证券发行承销、国际金融市场等较为前沿的金融、经济实务，对操作人员的理论和实务都有很高的要求，因此需要引进国内外知名基金管理公司合作。在股权投资基金有限合伙制组建模式中，根据《中华人民共和国合伙企业法(修订)》规定，地方政府投融资平台公司只能作为有限合伙人对基金有限合伙企业债务承担有限责任，基金管理公司作为一般合伙人对基金有限合伙企业债务承担无限责任，股权投资基金通过基金管理公司实现“集合投资、专家理财”的功能。在出资额上，按照惯例，基金管理公司出资占基金规模的百分之一。在管理收益上，基金管理公司按照基金募集资金额的1％～2.5％收取管理费，并按照基金投资收益的10％-20％提取业绩奖励。在基金事务执行上，按照项目投资额度的大小，在基金管理公司的投资决策委员会、董事会、股东会、基金事务执行合伙人、基金持有人大会上实行分权制。由于基金管理公司在基金的组建方案设计、牵头发起设立、项目选择、投资管理、基金的到期清算中发挥重要的作用，直接影响到基金投资人的收益和到期投资现金回报率，影响政府投融资平台公司未来的融资能力，因此，政府投融资平台设立股权投资基金必须选择好基金管理公司，应重点关注基金管理公司的以往业绩、高管团队素质和过往简历，关注基金管理公司的项目选择标准、项目评估标准、投资决策程序、项目管理模式、增值服务计划、基金退出渠道等方面，加强与基金管理公司有效合作。

2.寻找合适的基金合伙人

成立股权投资基金的核心困难是要找到合适的基金合伙人。股权投资本身具有一定的风险性，因此如果由某一公司全额出资的话，将会承担全部风险。因此建议寻找合适的基金合伙人共同组建公司制股权投资基金。目前河南省等待证监会批准上市的企业有75家左右，考虑到可以在中小板、海外市场上市的公司，全省可以优选100-200家左右的企业作为目标客户，开展股权投资业务。此外，基金合伙人最好分布在适合基金投资的领域，一般包括高科技、高级技术装备、生物工程、房地产、电子科技等，这样有利于投资基金把握产业动态。选择好合适的基金合伙人对做好投资基金极为重要。

3.适时成立河南风险投资集团和河南产业基金

中期来看，成立河南风险投资集团和河南产业基金都会是河南政府投融资平台扩大融资渠道、优化投资结构、发展金融产业的重要途径，都需要分别设立。可以在成立股权投资基金的同时，不断完善论证工作，待条件成熟时，吸收其他社会资本成立河南省风险投资集团，作为全省高科技企业的股权投资平台；同时，积极筹备组建设立河南产业基金，如基础产业投资基金或倡议设立中部崛起基金，以此开拓出河南政府投融资平台新的融资空间，寻找良好的投资机会。

(三)各平台公司内部组建财务公司，加强资金管理

财务公司是在市场经济运行机理的作用下，由企业集团以产权结合、建立资本纽带为基础形成的实现产融结合的金融组织形式，它是由大型企业集团投资成立，为本集团提供金融服务的非银行金融机构。随着大型企业集团发展到一定程度和规模，内生型的产融结合方式――集团财务公司就应运而生。财务公司以其独特的优势和功能，已经成为我国现阶段大企业集团实现产融结合、快速发展的最佳金融组织形式。各投融资平台公司内部成立财务公司，拥有强大的金融资本后盾，应该成为河南政府投融资平台建设今后发展的一项重大举措。

目前，河南政府大型投融资平台公司的资金管理实行的是资金相对集中管理的模式。通过“跨银行现金管理平台”，以银企直连的方式实现与各合作银行数据系统的对接，各集团每个成员企业都在集团公司结算中心开户，把闲置资金存放在结算中心，集团本部和各企业在内部的资金管理系统内进行结算、投资、融资、预算、审批、核算等各种业务管理。该模式目前没有完全将成员企业的所有资金都集中到各集团，而是将部分资金集中，资金所有权不变，投融资体制不变，资金支配权不变，资金收益权不变，虽有效调剂了各集团总部与成员企业、成员企业与成员企业之间的资金余缺，促进了资金运转，实现了集团资金的内部良性循环。但要使各平台公司在较短的时间内做大做强，实现跨越式发展，现有的资金管理模式已经不能满足其发展的投融资和资本运作的需求。据统计，世界500强中，拥有自己的财务公司的已超过三分之二。在国内，海尔、中石化等大型企业均成立了自己的财务公司。以财务公司为平台，以资金集中管理为手段，以为地方政府服务为宗旨，以实现资金效益最大化为目标将成为各投融资集团今后的主要资金管理模式。

1.财务公司和结算中心的优势互补，进一步强化资金管理

鉴于财务公司与原有的结算中心两种机制各有千秋，各投融资集团可以同时设立财务公司与结算中心，实行一套班子两块牌子，充分利用两者的优势对资金进行管理，一方面通过财务公司规范集团的业务流程、拓宽业务范围和融资渠道，另一方面通过结算中心强化对下属企业的管控和监督，节约财务费用，以及合理避税等。既可以强化各投融资集团集中资金管理的力度，又充分发挥了对外融资的渠道。

2.构建封闭结算网络，进一步完善资金集中管理的基础

在继续沿用现有结算中心管理模式的基础上，各投融资集团需进一步加大对参控股企业的资金归集力度，所有下属控股企业必须在财务公司开立内部账户，形成结算网络，同时可以在当地外部商业银行保留个别专用账户，但是各集团对成员企业在外部商业银行的存款实行限额集中管理，企业超限额富余资金也要上存集团公司，各下级单位需用资金时随时调回。内部成员单位之间的产品销售统一在财务公司内部结算网络中进行，一般不对外进行现金结算。

3.建立新的体制构建模式，拓宽融资渠道

财务公司成立后，融资渠道进一步拓宽，经申请不但可以在成员单位内部开展协助实现交易款项的收付、票据承兑与贴现、吸收存款，而且还可以对外进行同业拆借、发行债券等。发行财务公司债券是财务公司拓展融资渠道的主要方式。目前企业的流动资金来源主要集中于银行的短期流动资金贷款，具有期限较短、利用困难的特点，企业发展中技术改造、中长期发展战略所需中长期资金无法满足。财务公司的债券发行不但可以扩大财务公司的中长期资金来源，还可以为财务公司债券进入银行间债券市场和同业拆借市场奠定基础。

4.有效利用自有资金拓展对外投资业务

一方面，财务公司利用自身金融专业优势，借助熟悉金融运作规律的专业人才，企业集团和成员企业进入证券市场，进行专家理财，提高各集团资本运作能力和盈利水平，最终实现集团内部业务的专业化分工，帮助和促进集团业务向多元化发展。另一方面，各集团可以通过财务公司对高速发展的行业进行股权投资，甚至兴办中外合资金融机构，使集团进入新兴或高端金融领域，实现金融投资的多元化，创造财务公司及其集团新的利润增长点。而且，还可以通过渗透于集团成员单位，在很大程度上完善公司的股权结构，提高集团的投资能力，也可以为被投资单位的规范发展奠定基础。

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