地方政府投融资问题研究

摘要：从20世纪中叶开始，政府投融资发展越来越快，政府越来越注意到投融资平台的重要性。近年来，我国政府投融资主要投资方向为我国的基础建设和公用事业，这些基础建设是经济发展的基础，但是这些投资项目都存在项目期长，资金耗用大等特点，因此很难由个人投资者完成投资。我国的政府投融资较国外的投融资起步较晚，在发展的过程中暴露出不少的问题，比如投融资主体和方式往往是一个平台公司完成难免会发生融资资金管理不规范的现象，加大了地方政府投融资平台的财务风险。所以，如何有效防范政府投融资债务风险，完善政府投融资机制，对我国地方政府投融资的研究具有举足轻重的意义。因此，本文首先从政府投融资理论角度出发，阐述了其相关理论，然后介绍我国地方政府投融资存在的主要问题，最后提出笔者自己对于完善地方政府投融资机制的政策建议。

关键词：地方政府；投融资；对策

我国从1994年分税制改革以来，中央和地方的财政出现了财政分配的不均衡，地方政府财力事权不匹配矛盾日益突出。在亚洲金融危机发生之后，中国的经济走向了扩张型道路，政府为了刺激经济的复苏，在全国范围内展开了大规模的基础设施建设，一度成为了资金投向的首要领域。但是面临地方财政长期赤字的矛盾，政府的财政越来越感觉到压力，为了筹集地方政府基础设施建设基金，地方政府投融资平台应运而生，并不断的创新，为地方政府的经济发展发挥了积极的作用。但是，近几年来地方政府投融资平台的极度扩张导致了政府负债规模的持续攀升，因债务危机引起社会关注的违约事件屡见不鲜，学术界正在对地方政府投融资进行更加深入的研究，在借鉴国外融资平台的基础上探析地方政府投融资问题。

一、政府投融资相关概念

1政府投融资的概念约定

政府投融资是指政府为了实现国家的政策目标，以信用手段进行背书，采取直接或着间接的筹资方式进行融资，由地方政府统一管理，并根据国民经济和社会发展的需要，采用投资、融资的方式把资金投向基础建设、公用事业。从本质上来讲，它是以政府为背景，为基础建设项目和公用事业项目兜底。

2政府投融资平台的概念约定

政府投融资平台是指由地方政府组建的公司，他们的类型有所不同，包括城司、资产经营公司、城建投资公司等。地方政府通过行政划拨土地等方式组建一个可以达到融资标准的公司，融入的资金主要投向城市基础实施建设和公用事业项目。政府投融资平台从不同的角度出发又有不同的分类：（1）从平台公司政府背景分类，可以分为省级、市级、县级（2）从城建项目和还款来源分类，可以分为经营性平台公司和非盈利性平台公司。（3）从是否上市公司融资来分来，可以分为上市城司和非上市城司，在我国，云南城投就是属于上市的地方政府投融资平台公司。

3政府投融资特点介绍

政府投融资既有一般财政信用的特点，又不同于公司金融活动，它是一种特殊的财政金融活动，其特点包括四点：公共性、有偿性、灵活性、运营主体和资金投向的特殊性。公共性是指政府投融资资金使用的目的仅仅是为了建设基础设施，是为百姓服务的，而不是为了利益。有偿性是指政府投融资是国家信用进行筹集资金，并且是有偿使用，到期必须归还本金和利息。灵活性，对于地方政府投融资，由于不是财政预算内资金，政府可以根据经济建设的需要，灵活采取多种融资方式进行融资需求。运营主体为中央和地方政府，不同于一般的公司企业，资金投向也主要是投向我国各个省份的基础产业和公用事业。

二、我国地方政府投融资存在的主要问题

1我国政府投融资平台法律治理不健全

在我国担保法中明确规定：国家机关不得作为保证人。但是我国地方政府投融资平台的担保模式都是以政府为担保人进行兜底。政府融资平台的担保模式主要有“打包贷款”和质押两种担保方式。其中“打包贷款”方式是指政府作为偿债条款的兜底人，把所有项目打包在一起，作为项目融资主体进行融资，最后政府作为一种特殊的保证人进行还款背书，可见政府作为保证人不符合我国法律规定的政府不能以财政承诺作为还款来源，如果出现违约事件，银行则无法通过法律途径维护自身的权益。其中“土地转让收益权质押”是指政府投融资平台公司将土地转让收益权向银行进行质押融资，质押标的没有具体的东西，是具有很大不确定性的或有债权，按照现行的法律要求，我国担保法关于质押标的规定还存在模糊性。如果一旦质押标的丧失，那么政府投融资平台公司就有可能面临财务风险，最终导致违约事件的发生，银行贷款则存在较大的风险暴露，产生一连串的系统性风险。

2地方政府债务规模过大的风险

2012年国家地方政府债务统计中发现，一些地方政府投融资平台的资产负债率达到了90%多，有些地方政府平台公司甚至达到了400%，而在国际上，合理数据为08到12之间。地方政府的债务规模逐日攀升，存在较大的财务风险。在我国，地方政府投融资平台公司主要是通过谨慎的项目审核来进行项目风险的控制，但是这些平台公司都是国有产权，并没有按照市场化经营方式进行竞争，在项目的审核方面难免存在一些弄虚作假的嫌疑，这样就增大了政府投融资平台公司的市场风险。地方政府投融资主要存在两种风险（1）政府投融资平台公司破产的风险（2）银行贷款损失风险。对于第一种风险主要体现在由于平台公司只是政府直接出资或者间接出资设立的，资金的使用者和管理者是平台公司，但是项目的受益人不属于平台公司，贷款的使用实际上是脱离了借款的监督，存在较大的风险，平台公司一旦破产，基础建设项目存在巨大的偿付风险。对于第二种银行贷款损失风险，其主要体现在由于法律强制规定国家政府不能作为贷款的担保人，但是现在的平台公司主要是用质押权进行融资，质押权存在法律瑕疵，一旦公司偿付出现违约，那么银行则处于十分被动的地位。

3缺乏完善的投融资平台信用体系和绩效评估体系

由于我国特殊的背景，在我国地方政府投融资平台往往不是完全参与市场化竞争，平台公司可能存在公司治理不规范的现象，商业模式，财务数据的真实性都存在其特殊性。按照常规的信用评级方法则不能完全应用于地方政府投融资平台公司，从全国来看，投融资平台公司的评估体系仍然存在大量的问题。政府对投融资平台的公司的业绩考核也缺乏统一的参考标准，大多数的平台公司都是以起主营业务作为考核指标，但是这些业务量的完成程度都是根据政府的工作计划制定的，领导在制定具体指标时显得有些主观。再者，平台公司信用评价体系缺乏长期考核指标。由于平台公司投资的基础设施项目都具有建设期长，回收缓慢等特点，而目前投融资信用评价主要是基于平台公司短期的经营业绩，缺乏长期的规划，导致了一些公司盲目进行项目投资，难免会导致平台公司的短视行为。

三、完善地方政府投融资机制的政策建议

1增强地方政府财政收入，提高地方政府抵抗风险的能力

首先，扩大地方中央税的分配比例，增强地方财政力量。地方政府融资渠道受限是我国地方政府财政问题的突出矛盾，是造成我国地方政府现金流短缺的首要原因。应该在地方税与中央税之间寻求一个平衡点，提高税收收入在地方政财政中的比例，给与地方政府更多的税收管理权，建立地方性水肿，保证地方税税收收入，建立完善的财产税系统，保证地方税能够大量的保留在地方政府。其次，完善财政的转移支付制度，缓解地方财政。我国长期处于发展不均衡，公共服务更是出现明显的二八原则。笔者建议多采用专项拨款，满足地区的基本公共开支，建立严格的考核机制，提高财政拨款的使用效率。使得地方政府权利与义务相对等。

2扩宽平台公司多元化融资方式，改善地方政府投融资平台的财务状况

地方经济的快速发展反过来又对地方政府的融资能力提出了新的要求，需要投融资平台公司拓宽自身的融资渠道，确保地方基础设施和公用事业建设顺利进行，提高人民福祉。目前，我国地方政府投融资平台公司能够通过发行企业债、中期票据等债务性融资工具进行融资，平台公司的注册资本较低，资本运作能力差，不利于公司降低融资成本。因此，应该把个大大小小的平台公司进行整合，不仅可以争取到融资成本的最低化，还有利于政府部门对债务风险的把握。在拓展融资渠道方面，地方政府平台公司也可以到资本市场上去进行融资，比如采用借壳上市、发行可转换公司债券。另外还可以选择产业投资基金，BOT/BT方式进行多元融资，地方政府还可以借鉴国外的房地产投资基金（REITS），考虑更多的融资方式。

3建立适应我国地方政府投融资平台的信用评估指标

地方政府投融资平台的信用评价体系应该包括两个方面，一是来自自身的信用评价；二是来自外部的信用评价。自身的信用评价是指平台公司自身的一个财务状况，应该评价平台公司的偿债能力，观察其到期能否正常偿还本金及利息，它是对平台公司内部财务风险的一个评估。外部的信用评价是指对平台公司所处的外部宏观形势、地方政府负债情况进行评估分析。对外部宏观环境的分析主要包括了区域经济发展水平、区域资本市场发展状况。较高的区域经济发展水平能够增强地方政府的财政收入，不同的资本市场成熟度具有不同的融资成本。再者，完善法律法规会降低企业违约的风险，建立地方政府投融资平台公司的信用评价体系，包括三级指标，指向不同的方向：地方整体环境、地方政府财政评价指标、平台公司的财务指标。

总而言之，地方政府投融资平台在国民经济发展的过程中发挥着巨大的作用。由于它带有特定的经济背景和条件，不是完全的参与市场竞争，使其地方政府投融资平台存在一定的潜在风险。本文分析了问题产生的原因，然后给出了相应的对策，以此达到规范政府投融资平台公司的商业模式、规避债务风险、加大项目审核力度，促进经济又好又快的发展。

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