农田保护新策

为应对粮食供应“紧平衡”加剧现状，中央农田保护相应法规政策的出台步骤正在加快。

据悉，针对近年来耕地“占优补劣”情况，补充耕地质量共同验收制度化建设近日出现新进展，一份旨在加强农业部在验收中决策地位的相关政策文件已经起草完毕并提交至国务院。

2010年时，为共同加强补充耕地质量验收管理，农业部与国土资源部已在山西、湖北等六省共同开展了部级共同验收试点工作。

“占优补劣”之外，化肥施用过量、污灌等因素导致的农田土壤质量急剧下降，近年来也成为影响粮食生产的重要因素。针对此现状，立法推进过程中的《土壤环境保护法》特辟出专门篇章进行规定。

耕地产能堪忧

作为黑龙江黄金玉米产区的重要产粮大市之一，肇东市的农民对于今后的玉米增产普遍表示悲观。

究其原因，“现在种地用化肥已经用到了极点，黑土已经变成了灰土，还能怎么办?”肇东市向阳乡中心村五队村民李金库告诉记者。

以李金库家里七口人总共耕种的45亩地为例，现在亩产1300斤左右，虽然他也知道施用农家肥可以养地，干旱的时候还能够抗旱，但无奈土地面积太大，根本没有那么多的农家肥可供施用。

此外，―个重要的近来被学者们普遍关注的原因还在于，大量的农民收入依赖于外出打工，种地只不过是为了保证自己的口粮而已，因此耕种变得日益漫不经心，屡屡出现在耕种期间一次I生大量施用化肥的“―炮轰”现象。

受化肥集中大量施用的影响，肇东当地的化肥价格连年上涨，每年的涨幅都在20％左右。

不科学的施肥方式导致了化肥用量的迅猛增长，20世纪50年代末全国施用化肥数量为1万吨，而到2007年时，全国农用化肥使用量则变为5107万吨，50年间增加了5100倍。

在今年7月举行的全国土肥工作会议上，农业部副部长危朝安透露：目前我国化肥使用总量占世界的35％，是美国、印度的总和。亩均化肥用量21.2公斤，远超8公斤的平均水平，是印度的2.5倍。

目前的过量施用化肥不仅无法维持，还给耕地土壤造成了严重的污染。一些磷肥钾肥和复合肥中镉含量超标，能够使土壤和作物吸收到不易被移除的镉。

比施用化肥更能造成耕地重金属污染的则为工业排污、矿山开垦及污水灌溉。

据中科院生态所的一系列研究结果证实：目前中国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占耕地总面积的五分之一。

在2006年的一次全国土壤污染状况调查及污染防治专项工作会议上，时任国家环保总局局长的周生贤指出：全国每年因重金属污染导致的粮食损失达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。

土壤质量下降只是影响当下粮食生产的土壤问题之一，此外，“占优补劣”的影响也不容小觑。

记者从农业部获悉的一项调查结果显示，在全国耕地占补平衡过程中，异地补充耕地与被占耕地粮食生产能力平均每公顷下降3000公斤以上。

2009年由国土部的中国历史上第一份耕地质量等级调查与评定成果《中国耕地质量等级调查与评定》将全国耕地评定为15个等级，1等耕地质量最好，15等最差。调查显示，全国耕地质量平均等级为9.8等，耕地质量总体明显偏低。

官学两界普遍担忧的是，即使18亿亩耕地数量不变，但分布状态和质量状况由集中、连片、优质逐步向破碎、零星、劣质转变，累积起来的破坏效应将十分严重。

据记者调查证实，目前不少地方的确已经出现了这种苗头：有的新开垦土地是当年开垦、次年抛荒，甚至是边开垦边抛荒。

农业部近期调查的结果则显示：新开垦的耕地与占用耕地相比，一般相差两个到三个等级以上，其生产能力不到被占耕地的30％。

由此推算，近十年间全国约400万公顷占补耕地因质量差距，导致耕地的粮食综合生产能力至少减少120亿公斤。

普查与立法

鉴于土壤污染的严峻形势，全国人大环资委从1994年起就提出了制定土壤污染防治法的建议。但由于种种原因，进展缓慢。

时至1998年，原环保总局南京土壤研究所也曾提出开展全国土壤环境普查，最终也未成行。

直到2006年，由原环保总局与国土部共同承担的“全国土壤现状调查及污染防治项目”才正式启动，这是中国历史上第一次针对土壤健康状况进行的调查。

《土壤污染防治法(专家组草案)》的研究和准备工作也于同年开始。

土壤普查主要调查的内容为土壤质量、土壤污染在各省分布情况、污染程度、修复的现状。

而调查的重点区域，则为各地农田。计划用三年半完成的该项目在完成150万平方公里的调查后曾一度中断，直至2008年才重启，到2009年12月基本结束。

据悉，从2010年初开始，这项普查又在全国的一系列重点地区进行了补查和密集调查。

对于这项备受关注的普查，相关部门至今尚未任何结果。普查所采用的方法、引起的争议及公布结果可能导致的一系列影响，使相关部门在选择时机时异常谨慎。

此次普查通常按照平均8公里×8公里的调查范围进行一次取样。以此为标准，北京市一共取五个取样点。如果进行密集调查，难度则会成倍加大。

早在1999年，为掌握北京市土地重金属污染现状，中国科学院与北京市自然基金就曾经合作对北京市进行高密度取样调查。平均每100亩地就分布一个样点，整个北京市共取了1000多个调查样点。

针对此次普查的结果，中国植物营养与肥料学会土壤肥力专业委员会主任徐明岗向记者分析指出，土壤重金属污染呈现地域性特点，矿山、湖区等地是传统的污染较重地区，而“污水灌溉导致的农田土壤重金属污染比较严重”。

“很多耕地已经被污染到无法进一步耕种或者使用的地步，粮食减产和经济损失很厉害。”一位不愿意透露姓名的相关人士称。

业界还担忧可能出现另外一种情况：如果普查显示很多农田耕地不能使用、修复的成本又很高，可能会有人要求改变用途、变相侵占土地。

参与此次普查的环保部土壤环境管理与污染控制重点实验室主任林玉锁承认，这种可能性无法排除，“因此要靠政府在行政审批上加强控制”。

与此同时，在历时五年之后，《土壤污染防治法(专家组草案)》的起草也告一段落。

在2011年初召开的全国农村环保工作会议上，环保部副部长李干杰透露，“十二五”农村环保立法规划已经将土壤污染作为两大突破口之一，抓紧研究拟定《土壤环境保护法》，并将推动其早日出台。

草案专家立法组组长、武汉大学法学院环境立法中心主任王树义向记者解释说，该法案更名是因为新名称涵盖的范围更加宽泛，将土壤和水一样作为一种环境资源来进行考虑。

考虑到可操作性因素，在这部法律的专家意见稿中，并没有就农田耕地的污染保护规定得十分细致，但它涉及了土壤污染防治的具体措施。其中一个重要的方面，就是重要农产品产田的土壤污染防治。

在起草过程中，专家组曾讨论“如果农民无力整治农田土壤污染怎么办”的问题，并确立了“国家帮助和指导原则”：如果农民修复不了，国家就要给予帮助。另外，国家还要对农民使用化肥、肥料等进行宣传和指导。

此外，草稿中还规定了要对严重污染农田土壤的行为追究相关当事人的刑事责任，并建立完善的农业和化肥使用制度，尤其要禁止使用剧毒农药。

此项立法的专家组组长王树义告诉记者，在环保部修订完《环保法》之后，下一步的主推项目有很大的可能就是这部法律。

8月19日，在武汉召开的一次全国性环保会议上，环保部的相关负责人证实了此种说法，“土壤环境保护法这一块是个短板，接下来的一段时间内环保部将会加速推进”。

新政频出背后

在立法推进的同时，针对农田土壤的相关行政政策更呈快速推进之局。

在涉及耕地占补平衡问题时，一直以来形成的一种框架为“国土部管面积，农业部管质量”。“但是后者往往缺乏必要的资金和政策真正把质量抓起来。”国研中心农村经济研究部部长徐小青告诉记者。

现在，这种局面出现了改善的可能。

早在2009年时，农业部就与国土部联合下发了《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》，明确两部门共同加强补充耕地质量验收管理，探索建立相应的工作机制。

为此，2010年，农业部在全国范围内开展了补充耕地质量建设管理与验收试点工作，确定山西、辽宁、湖北等六省为部级试点单位。

实践一年多以来，出现了一系列的问题：工作进展不平衡、部门沟通不顺畅、验收评定技术规范有待完善、工作经费缺乏保障等。

今年4月，农业部在相关的会议上承认：在执行该项工作中存在的突出问题就是与国土部门沟通不顺畅。

是次会议上，农业部明确了下一步将推进全国补充耕地质量验收评定工作向“制度化、规范化、常态化”方向迈进，并强调了耕地占补平衡要由重数量尽快转向数量质量并重。

据悉，近日一份旨在加强农业部在验收中决策地位的相关政策文件已经起草完毕并提交至国务院。

在此份草案中涉及了评定主体和评定程序、协商落实评定工作经费的问题。它改变了以往农业部在验收时的从属地位，有助于加强其话语权。

但知悉情况的人士也透露说，目前有关这两个部门之间合作验收的遗留问题仍然很多，如补进来的土地如何改良、改良的经费如何解决等都还没有明确的总体规定。

“农业部现在的态度是积极推动，但下一步到底怎么做，现在还没有步骤。”这位人士称。

而针对农田及其他土地土壤重金属污染的遏制方面，环保部法规司目前也正在加紧制定专门的重金属污染防治条例。

与制定法律相比，条例的制定周期相对较短，其试行也可以为前者提供有益经验。

此外，环保部于年初印发的《关于进一步加强农业环境保护工作的意见》还指出：国家即将开展全国粮食主产区、瓜果和蔬菜产地，以及矿产资源开发影响区等重点地区土壤污染的加密调查。

当前污染土壤调查评估与治理修复的一个难点为资金来源问题。

2008年6月，环保部在《关于加强土壤污染防治工作的意见》中明确指出要建立土壤污染防治投入机制。地方要加大土壤污染防治投入，保证每年投入有所增长。

从2006年开始，在中央环境保护专项资金中，涉及新农村方面，资金投放包括规模化畜禽养殖废弃物综合利用及污染防治示范项目和土壤污染防治示范项目。

从2006年至2008年，对这一专项投入约为4000万元。

但目前涉及到农村耕地保护的资金，大多数来自于政府相关部门和土地开发商，来源有限且没有保障。

中投顾问环保行业研究员侯宇轩认为，究其原因，是因为目前国家虽然有针对农村耕地土壤污染的具体防治措施，例如土壤普查、重金属污染治理等，但“在总体上却缺乏明确的规划与支持”。