浅谈农业现代化背景下的土地制度变革方向

一、 引言

“三农问题”本质是农民问题，农民问题主要又是土地问题，土地问题寻其根本，正是土地制度问题。因此，在农业现代化的背景下，研究土地制度问题是从根本上剖析实现现代化农业的路径选择问题。对土地制度变革方向的把握是解决农村贫穷落后、农业相对弱势和农民收入水平低的问题的根本。

二、农业现代化下的土地制度要求

农业现代化是指从传统农业向现代农业转化的过程和手段，即实现农业生产的机械化、科学化和社会化，从个体农业转变为社会化大农业的历史过程，这一过程的结果表现为现代化农业。

现代化农业对于土地制度的要求至少有三个方面：第一，土地制度要与市场经济的本质要求一致起来，在市场经济下土地实质是与其他生产手段相比并无本质差异的生产资源；第二，土地制度要有利于实行农业的企业化经营，企业化经营包括土地经营者具有经济上的独立性和土地经营面向市场以利润最大化为目标两个方面；第三，土地制度要有利于资源的有效流动，有效流动就要求土地本身应该有较大的弹性可以以较低的交易费用转移，并且土地对高技术、资金等有较大吸纳能力。赵德起（2010）基于国外文献研究的基础上，以产权、契约和国家为核心要素给出了制度运行原理的一个假定，提出了制度运行的“短板”理论，并据此建立了对制度效率进行检验的CPC模型，进而使用CPC模型对中国农地产权制度近50年的发展历程做了实证分析，得出我国现行农地产权制度国家高效率、产权和契约“双短板”的现状。对于“双短板”的治理方案上，赵德起认为农地使用权的市场流转是当前优化农地产权短板的核心；而修正国家与农民农地契约履约错误及提高农民农业收入是改善契约关系治理契约短板的重要部分。

三、土地制度变革的争论

对于土地制度问题研究的文献可谓是汗牛充栋，而对于土地制度改革的方向的讨论也是众说纷纭，综合看来以下三种观点占据绝大多数：

第一，主张土地国有化。例如，白俊超（2007）认为我国现行农村土地制度存在的问题是：土地产权归属安排不当、权责混乱；与农村户籍挂钩“按人均包”的土地权益分配和调整方式带来土地所有权主体不合理的易位；农民无偿或低偿使用农村土地，土地的所有权不能在经济上得到实现。对此白俊超提出实现农村土地国有化、赋予农民长期的农村土地使用权，废除农村土地“按人均包”的改革方案，实现“农村土地国有+土地垂直管理+农村农民社区组织公共管理+家庭经营”的农村土地制度。

第二，主张土地私有化。这种观点的主要着力点在于私有制能够保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对土地拥有长期投资的内在动力机制。葛斐，黄静（2009）在回顾我国建国以来土地制度变迁的基础上，论述了中国农村土地制度改革的最终方向是土地的私有化。建议政府逐步弱化集体的权利，将土地权逐步交还到农民自己的手中，最终使农民获得彻底属于自己的完整的土地权，以实现完全的土地私有化。

第三，主张完善现有的农村土地集体所有制。主张这种观点的人不在少数，其中不乏部分人是基于对土地私有化政治敏感性的“敬畏”以及对现有土地制度下利益集团的捍卫，然而同样存在不少深入农村工作的学者是切实从中国式改革的国情出发，结合客观现实，慎重推敲土地制度改革方向的选择问题。例如，蒋剑勇，钱文荣（2010）在综合考虑当前我国土地制度的资源配置效应、土地保障功能和公平问题的基础上，对土地私有化始终保持怀疑审视的态度，并结合一系列政治、经济问题，指出目前中国农村土地制度改革应该是：在坚持集体所有的前提下，充分保障农民对土地的使用权、收益权和部分处分权，其他由农民去创造性地发挥，然后在此基础上来总结经验，在适当的时机进行推广。

四、土地制度变革的方向选择

针对上述关于土地制度变革的几种观点，笔者认为：

其一，对于土地国有化，“国有永佃”形式的安排虽然能够在一定程度上满足土地的统筹规划管理的需要，农民耕地的长期性要求以及规模经营的现代农业的发展，但是从根本上来说，农民的收入问题并不能得到较好的解决。而且，国家从集体手上购买回土地所要求的财政支出成本难以估量。

其二，土地私有制在市场效率方面确实存在较大的优越性，而且理论上是能够促进农业现代化进程的，但是纯粹以经济学角度考虑问题，不深入体察中国农村的实际似乎有失偏颇：首先，我国的宪法第一章第十条明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，土地私有化至少在法律的认可上就必须经历相当长的一段路；其次，土地私有制在中国作为一个新制度，其改革必然存在“试错—改良”的反复过程，而我们是不能将这样一个本身存在巨大风险的试错行为轻易地用于已经十分脆弱的农业的。最后，中国作为一个庞大的系统，国民基因有着两千多年的民族积淀和文化熏陶，不能像西方国家那样能够进行大刀阔斧的改革，只能以一种渐进式的方式进行，否则代价将无法估量。

其三，笔者赞同在现有农村土地集体所有制的基础上重视土地资源配置功能，兼顾土地效率与公平问题，逐步完善现有的土地制度，或者在完善的过程中做出创新形式的尝试。农业现代化的要求并不是预示着土地私有制就是必然的发展趋势，只是土地私有化制度下明晰的产权以及高效的土地资源市场化配置功能能够较为直接地促成农业现代化的实现，我们需要的只是土地私有化下的高效土地资源配置的手段，而对土地私有化制度本身的选择我们不得不审慎而行。基于农业现代化对土地制度的要求，针对在现有集体所有制基础上不断完善土地制度改革的方向，本文认为：

第一，农业现代化对土地制度提出的首要要求即土地实质是与其他生产手段相比并无本质差异的生产资源，这就要求土地制度能够保障土地作为一种资源在市场经济中自由流转、交易。在现行的土地集体所有制下我国的土地流转问题主要表现为：多为私下流转，流转行为不规范，缺少流转服务平台；流转周期较短，农民积极性不足；流转后土地的利用效率不高等。而解决土地流转问题需要村集体整合集体土地采用对内流转仍为农地协商和对外流转为非农地议价交易相结合的原则，这就需要制度上给予农民集体法律意义上的“组织”定位，使其具有民主独立的自治权和相对较大的市场议价权，充分发挥农民集体自身的主观能动性与创造力。

第二，实现农业现代化需要土地的高效率运作，即充分发挥规模经济效应。现行的土地集体所有制是采用的家庭联产承包的经营方式，这是相悖于规模经营的要求的。而对于这方面探索，自上个世纪90年代就已初见端倪，例如山东淄博周村区的股份合作制改革、广东佛山南海区农村土地股份合作制改革等。以股份合作形式经营土地可能成为我国农村农地经营方式的一大趋势，这就要求土地制度改革要引导农民集体整合集体土地资源，将土地以资本形式折价入股，采用股份合作形式，适应规模经营要求的同时保障农民的长久利益。

第三，农业现代化需要优质的农业劳动力、农业企业家和农业技术人员等人力资源以及资金、技术的投入，这是土地制度改革必须考虑的问题——如何引进促进现代农业发展的要素？任何问题不是单纯的一个特指领域的问题，而是必须纳入系统中考虑的问题。农业现代化发展需要的人力资本、资金及技术同样需要考虑整个现代化的发展，例如城市化进程中农村劳动力返乡就业、再创业问题恰恰为农业现代化发展提供了一个契机——这些从农村走出去再回来的“农民”眼界变宽了，知识丰富了，符合优质农业劳动力的要求，而且他们经过多年的城市打拼积累了相当部分的资金。因此，土地制度改革偏向于对返乡农民工优惠（例如低于市场议价的土地承包流转等），为其提供扶植性制度保障， 是有利于农业现代化发展的重点改革方面。

改革无疑是改变现有的发展格局，其中对于改革过程中的收益群体的把握是改革的立脚点和核心。因此，土地制度改革的收益群体必须是广大的农民，这是解决例如收入公平、“三农”等问题的核心，也是保持国家和政党稳定的根本所在。

五、结论

综上所述，高速信息化的发展以及国际化的不断深入确实对中国提出了加速革新、与时俱进的时代要求，尤其是我国相对弱势的农业发展在农业现代化背景下也确实催促着我国农村土地制度的改革。然而，改革不能一蹴而就，尤其对我国而言，土地制度改革关系到8亿农民的生存问题，因此本文认为，土地制度改革应该遵循在现有制度基础上不断完善的原则，给予农民集体法律意义上“组织”的定位以及充分的自治权和市场议价权；引导农民集体实践多元化股份合作形式的经营方式；充分考虑农业现代化所需要的优质人力资本、资金和技术投入，扶植返乡农民工群体的就业与再创业。

（作者单位：苏州大学东吴商学院）