中小企业信用担保体系建设中政府的定位和作用

总理在2010年的政府工作报告中提出：“加强对中小企业的金融支持。发展多层次中小企业信用担保体系，拓宽中小企业融资渠道，切实解决中小企业特别是小企业融资难问题。”改革开放30余年来，我国中小企业和民营经济取得了长足发展，据统计，占我国企业99%的中小企业，承担每年近四成的GDP收入，产品出口占我国出口总量的比重超过50%，充分说明中小企业在国民经济中有着举足轻重的作用，但与其在国民经济中重要地位不相称的社会经济环境仍然制约了它们的进一步发展，其中一个重要原因是大多数中小企业都面临融资难的问题。作为政策制定和发展决策者的政府责无旁贷，虽然近年来我国政府在财政政策上给予了中小企业倾斜，但是难以满足中小企业因急速发展而带来的巨大资金缺口。政府为中小企业融资提供支持主要表现为直接或间接融资、提供担保、监督投资者等，实践表明提供担保是最为有效的方式，尤其是在后金融危机时代，本文立足于中小企业信用担保体系现状，分析政府在其中的定位和作用。

一、中小企业信用担保中政府行为的角色定位

第一、政府是中小企业信用担保体系的引导者。市场经济是社会化的商品经济，是市场在资源配置中起基础性作用的经济，其最根本的特征在于通过市场机制完成社会资源的配置。我国中小企业众多，且大多数为劳动密集型企业，主要集中在餐饮娱乐、商业零售、旅游、建筑、社区服务、信息收集与处理、咨询等行业。吸收劳动力较多，单位投资所创造的就业机会高于大型企业，且进入阻碍较小，是新增就业机会的主要提供者，也是社会的稳定器。一旦这些企业资金链断裂引发生存危机的话，将会造成大量的失业人员，有可能会引发政局动荡，因此我国政府对解决中小企业的融资难的问题不敢懈怠。一个功效显著的市场经济，乃是以政府通过信用担保，为众多亟待资金输入的中小企业提供了支持，也借由担保机制的杠杆作用引导了资本市场的方向。

第二、政府是中小企业信用担保机构的出资者。鉴于中小企业信用担保制度多设计到涉及到公共利益、就业问题及产业发展等多方面问题，实际操作中要协调多方的意见，权衡多方利益，个别的企业或社会团体的力量有限，很难促成最后的合作。因此绝大多数国家采取政府出面设立担保机构的方式，向中小企业提供的担保，以鼓励各银行提供贷款。政府的出资模式目前主要有政府全额出资以及政府、金融机构以及社会团体等共同出资两种模式。。中小企业信用担保主要是为了弥补市场失灵而出现，本身存在着巨大的风险是商业机构无法承担的，因此决定了我国信用担保机构的出资主体应当是政府。同时，政府是企业税收的主体，政府出资的信用担保机构通过担保的杠杆效应支持中小企业的发展，而中小企业发展反过来又扩大了税源，政府也是最大的受益者之一。同时政府也应当成为担保资金的补充者,保证资金来源的长期稳定。

第三、政府是中小企业信用担保体系的监管者。中小企业信用担保机构是帮助中小企业加强信用的助力器，银行因为有了担保机构的保证提高了贷款回收的信心，但不意味着风险已经消失，它只不过从银行方面转嫁给了信用担保机构而已。而且很大程度上说来，其风险程度会高于银行，因为它所服务的对象大多都是达不到银行放贷标准的企业。另一方面中小企业信用担保机构尚未形成完善的内部控制体系，其对担保提供的管理和风险控制方面还比较缺乏经验，也未形成较为完善的内部控制体系。起步阶段的中小企业信用担保机构，许多信用担保机构管理制度和操作规程执行不严，设立的风险管理岗位不尽完善，风险处置业务操作也只停留在规章制度的文字上，风险识别和控制的能力不高，因此政府必须对信用担保机构实施严格动态监管。

第四、政府是中小企业信用担保的服务提供者。政府应为中小企业信用担保提供全方位的服务，加强相关信息、技术、管理方面的辅导和支持。政府可以定期向广大中小企业宣传国家关于中小企业信用担保的相关政策和法律法规，及时相关数据信息，帮助中小企业寻找正规的融资渠道；向中小企业信用担保机构传达政策文件的精神和宗旨，介绍国内外优秀机构发展经验和模式，组织信用担保机构的管理者进行培训和交流；通过多种途径引进优秀的管理经验和复合型人才，积极推动全国和地区内成立行业协会、促进会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信用评级机构等中介机构对中小企业信用担保的服务支持，为中小企业信用担保实践的发展保驾护航。

二、中小企业信用担保中政府行为存在的问题

（一）出资分散规模偏小

我国中小企业担保机构的资金来源比较分散，有政府全额或部分出资，有企业出资、有社会出资还有国外资金的注入，虽然担保机构相对数量比较大，但是存在规模小，风险承受力低等特点。根据以上对于我国中小企业信用担保机构的数量分析可以看到，2010年担保机构的数量有所减少，但是整个行业的结构特征有所改善，规模小、业务边缘的的机构退出市场，成长起一批资金雄厚、竞争力强、风险承受力高的担保机构。但是总体上看，仍然没有摆脱整个行业不平衡发展的总体特征。其中政府出资也呈现分散、规模偏小的特征，地区内的担保机构众多，政府支持的面太广，摊薄了资金支持的效力。

（二）行政干预问题明显

《2009年度全国中小企业信用担保机构发展报告》指出2009年国有及控股的担保机构达到1501家，占总数的27%，政策性资金866.6亿元，占当年担保资金总额的25.5%,虽然说非政府出资的中小企业信用担保机构占多数，但是不能忽视占四分之一的政府出资担保机构，这些机构建立之初通常都具有比较强烈的政府办企业色彩，没有实行现代企业管理制度和法人治理结构。这样一种政府部门直接干预和操作担保机构的业务运作的模式会带来巨大的金融风险，十分不利于中小企业信用担保业的健康发展。而且在政策性担保机构人事方面，常常无法独善其身，政府官员存在大量在担保机构中兼职的情况，在决策中难免出现一些“指令性担保”或“人情性担保”，政府行政不当干预会影响整个中小企业信用担保体系良性运作。

（三）体系监管主体混乱

从上个世纪90年代我国中小企业信用担保实践发端，对其的监管问题也随之产生，在很长一段时间内担保行业的呈现多头监管的局面，中国人民银行、发展与改革委员会、工业和信息化部、财政部、工商总局都承担过监管主体的责任，这种局面直到2009年才告终结，2009年经国务院同意，形成了从中央与地方各自组成的双层监管体系。但是这种监管体系，同样在地方上出现监管主体混乱的问题，由于每个地方的经济发展程度不同，机构设置、职能有所差异，在地方上存在具体监管部门不统一的情况出现，有的省市监管主体是金融办，有的却是财政厅，监管主体混乱，制定的管理评价指标也不统一，不利于形成统一、良心运作的中小企业信用担保监管体系。