乡镇审计创新模式探索

针对此缺陷很多文献都建议修改和完善现行的宪法和审计法律体系，建立乡镇一级国家审计机关，配备专职审计人员，对乡级财政、乡镇、村办集体企业、各职能站所及乡镇其他经济组织进行审计监督。这种做法虽然在独立性等方面具有一定优势，但面临着修改宪法和相关法律、增设机构、增加人员编制等一系列复杂问题，在短期内很难实现。另外，与《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的“村委会是一个村民自治组织”相矛盾。第二，事后监督和审计资源相对不足。乡镇审计派驻模式下审计机构与乡镇政府脱离，不能实时监督农村经济工作的开展，属于事后监督，不能实行事前指导和事中监控，往往都是亡羊补牢式的审计。审计工作过于偏重对经济案件的查处，忽略了其在乡镇政府宏观经济管理和调控中的作用。乡村基层组织工作人员文化素质不高，法律意识淡薄，对相关法律条文理解不到位，他们更需要的是事前指导和事中监控。同时，由于县（市）级审计人员有限，导致审计工作覆盖面窄、连续性差，不能及时全面地反映乡镇经济运行情况。乡镇内部审计模式其最大优点就在于乡镇内部审计机构处于乡村最前沿，对于基层的情况比较熟悉，便于及时发现问题，解决问题，将各种矛盾扼杀于萌芽状态。同时，更有利于发挥乡镇政府在宏观经济管理和调控中的作用。但是乡镇内部2013.48 中国内部审计1Theory 理论 探索与争鸣审计依然存在以下缺陷：第一，乡镇内部审计不能涵盖乡镇审计的全部内涵。根据农业部2008年颁布的《农村集体经济组织审计规定》第三条规定：“县级以上地方人民政府农村经营管理部门负责指导农村集体经济组织的审计工作，乡级农村经营管理部门负责农村集体经济组织的审计工作。”第六条规定：“农村集体经济组织审计机构的审计监督范围为村、组集体经济组织”。由此可见，乡镇内部审计的范围仅局限于对村集体组织经济以及乡镇所属企事业单位进行审计。乡镇内部审计对乡镇一级财政，由于独立性差，难以实施有效监督。第二，乡镇内部审计缺乏独立性和权威性。乡镇内部审计由于缺少必要的外部约束力，加上有些乡镇领导家丑不可外扬的观念根深蒂固，乡镇审计面临许多困难和问题。主要有两个方面：一是乡镇内部审计工作开展难。二是乡镇审计结果处理难。乡镇内部审计行使监督职权，却不是执法机构，往往出现审计结果不公开、审计意见不重视、审计整改不到位等问题。对审计出来的问题，领导不重视，单位不整改变成了常态，没有实质性措施对其处罚并促其整改，从而造成乡镇内部审计工作停滞不前，乡镇内部审计的作用大打折扣，无形中加大了乡镇内部审计人员的压力。

乡镇综合审计模式优势分析乡镇综合审计模式

集中乡镇内部审计模式和乡镇审计派驻模式的优点，克服了乡镇内部审计模式和乡镇审计派驻模式的不足。其优点具体分析如下：（一）乡镇综合审计模式基本涵盖了乡镇审计的全部领域乡镇综合审计作为乡镇一级的独立审计部门，有关财政收支审计可由县或区级审计机关委托或授权进行，当然在乡镇综合审计部门在执行财政收支审计，县或区级审计机关可以派出审计专员进行监督，每年县级审计机关可以对乡镇综合审计结果进行抽查，事实上目前县级审计机关对各乡镇的财政收支审计实行的多为抽查审计，因此，通过乡镇综合审计可以弥补县级审计机关人力资源的相对不足。（二）乡镇综合审计模式有利于实行对乡村集体组织和企业进行实时监控由于乡镇综合审计机构处于乡村最前沿，对于基层组织的情况比较熟悉，便于及时发现问题，解决问题，将各种矛盾扼杀于萌芽状态，从而实现对乡村经济活动实现事前和事中反馈。同时，更有利于乡镇政府宏观经济管理和调控中的作用。乡镇综合审计模式既能够充分发挥内部审计的优势，又能较好地克服内部审计独立性差的缺陷。（三）乡镇审计综合模式有利于咨询建议职能的发挥乡镇综合审计模式具有乡镇内部审计的特点。国际内部审计师协会（IIA）将内部审计的职能定位为：“确认”与“咨询”。2009 年颁布的《国际内部审计实务框架》指出，“确认”是为了对组织的治理、风险管理和控制过程进行独立评价而客观审查证据的行为；“咨询”是旨在增加组织价值并改进组织治理、风险管理和控制过程的服务活动。国家审计和内部审计的评价职能更加强调事后监督，被审计单位往往只是被201349.1 中国内部审计探索与争鸣理论 Theory动地接受，审计单位与被审计单位之间经常是一种“警察与小偷”的对立关系，这种对立情绪往往会导致“审计难，审计结果处理和落实更难”的局面。内部审计在强调监督职能的同时，更强调咨询建议职能的发挥，咨询服务从传统单一内部审计产品中分离出来，目的是为了直接为顾客提供专业建议，改善顾客的状况，提高组织价值。此时的乡镇综合审计机构与被审计单位之间是一种服务与被服务、帮助与被帮助的关系，乡镇综合审计的目的是帮助基层组织领导人员少犯错误、正确决策，帮助村办集体组织完善组织管理和加强内部控制，提高经济效益。如村级集体经济组织在建立自己的内部控制制度或者在进行重大决策时可以向乡镇综合审计机构征求意见，寻求帮助，乡镇综合审计机构可以从独立的第三方角度为乡村集体经济组织提供建议。（四）从嘉兴实践看，乡镇综合审计模式成效显著近年来，嘉兴市的乡镇审计发展比较快，嘉兴市各乡镇不同程度上都采用了乡镇综合审计这种模式，成效也比较明显。2011 年，市本级乡镇审计机构共完成财务审计项目63个，专项审计44个，查出损失浪费金额517万元，增加经济效益金额863万元，提出建议意见被采纳169条，向司法机关移送案件1件，受到刑事处理1人。但就市本级而言，所辖两个区的19个镇、街道全部成立了内部审计工作机构，有专兼职内部审计人员150人，专职审计人员只有 27人。综上所述，实行乡镇综合审计更加有利于审计职能的发挥，有利于改善干群关系，也是现行法律框架下行之有效的一种审计模式。

进一步推广与完善的策略分析

课题组成员就如何进一步推广和完善乡镇综合审计模式进行了深入细致的调研，通过调研发现可以从以下几个方面入手：明确乡镇审计定位有关职能部门应认真总结乡镇审计几年来工作的实践，寻找普遍性和规律性的东西，完善有关的制度，明确乡镇综合审计定位，确定其职责范围，授予必要权限，使乡镇审计的法律依据更加充分，特别是要明确乡镇政府与县或区审计局管理权限的划分，避免政出多门。建立独立的乡镇综合审计机构，首要任务就是要解决机构设置和人员编制的独立性。突出乡镇审计重点乡镇政府是最基层的政府机关，直接面对广大群众，是党和国家各项方针政策的最终落实者。乡镇和村干部能否正确履行职责，直接关系到新农村和社区的建设，关系到农民的切身利益，关系到农村的社会稳定。在经济社会快速发展的过程中，各种矛盾问题错综复杂，群众上访与集体上访事件增多，如何协调干部与群众的关系，调解群众之间的矛盾是乡镇干部必须具备的本领，也是构建和谐社会的主要工作。从嘉兴的乡镇综合审计实践看，乡镇审计在一定程度上可以成为缓解干群矛盾的一种有效手段。如王江泾镇某村2006年时干群关系空前紧张，经过审计，将近十年来的财务状况全部公开，消除干部和群众的误会，村干部轻装上阵，群众大力支持村里工作，全村面貌完全改观，现在该村的各项工作都走在全镇的前列。目前，我国内部审计正处在一个转型升级的发展阶段，刘家义审计长提出要以科学发展观为指导，切实发挥好“免疫系统”功能，既是对审计工作的定位，也是对审计工作的要求，乡镇审计也要适应这个定位和要求。首要任务就是要转变理念，要像石爱中副审计长总结的那样：重监督，也重服务；重结果，也重过程；重事后，更重事中、事前；重财务，也重业务和管理；重合规，更重经济性、效率性、效果性；重审查，也重建议；重当前，也重战略和长远性；重静态，更重动态；重内部控制，也重风险管理；重独立行为，也重互动。理念的影响是深远的，它决定着乡镇审计的环境和行为的选择。因此，开展新时期的乡镇综合审计工作，或者说乡镇审计工作在新形势下能够进一步发展，必须要正确处理监督和服务的关系，虽然对经济活动实行审计监督，是乡镇审计的基本职责。但是，审计监督的最终目的是为发展经济服务的。审计的过程，也就是服务的过程。审计不能为监督而监督，监督只是手段，为经济建设服务才是根本目的。只有让乡镇审计人员明白监督与服务的辩证统一关系，才能最大限度地发挥乡镇审计的作用。积极实施乡镇审计问责机制国家为了防止行政体制中权责不清或者有权无责的问题，从 2003年开始启动行政问责制，2009 年出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，2010年总理在政府工作报告指出：强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。全国政协副主席、审计署原审计长李金华说：“审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审。”可见，新时期发展乡镇审计事业的一个关键点就是要有效处理审出的问题，那么如何才能保证乡镇审计中查出的问题能够及时得到整改和纠正呢？必须要有一定的措施，审计问责机制无疑是一把利剑，应该把乡镇审计问责机制作为一种强制性制度，重点解决的是由谁问责、向谁问责、以何标准如何问责、问责后的处理等问题。问责的重点要放在关注新农村建设资金的安全、完整、绩效的基础上, 推行问责问效, 把村级重大项目决策、村级集体债权债务处置、村级集体资金使用效益纳入审计监督范围。在日常内部审计工作中要加强对乡镇农村会计中心和村民民主理财小组的服务和指导, 帮助村级经济组织建立健全内部控制制度, 规范村级财务运作, 增强他们的理财能力和监督能力, 帮助农民群众履行好监督权。总之，在当前条件和法律框架下，推广实行乡镇综合审计是推动乡镇审计科学发展的一种行之有效的模式。必须要让乡镇审计能够独立履行监督职能，加快乡镇审计立法工作，理顺关系，明确职责，赋予权力。同时要明确工作目标，落实审计任务，加强对业务工作的考核，促进提高审计质量和工作效率以及审计的公信力和权威性。

单位：嘉兴市审计局