健全中国特色社会主义基层协商民主制度

【摘要】积极探索基层协商民主的制度化形态是在基层自治层面健全社会主义协商民主制度的有效途径。我国基层协商民主发展较之国家制度层面的协商民主的发展，还有很大差距。规范基层协商民主，搭建公民、社会与政府之间沟通的桥梁，引导基层协商和自我管理组织的健康发展，是积极开展基层民主协商的必经之路。

【关键词】基层协商民主 制度化建设 健全对策

【中图分类号】D082 【文献标识码】A

十报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并明确指出“健全社会主义协商民主制度”和“完善基层民主制度”是推进政治建设和政治体制改革中的重要内容。基层协商民主建设是中国特色社会主义协商民主与基层民主的重要交集和主要着力点，健全中国特色社会主义基层协商民主具有重要的意义。在实践中探索，在实践中创造，积极探索基层协商民主的制度化形态是在基层自治层面健全社会主义协商民主制度的有效途径。

基层协商民主的制度化建设现状

参与机制建设。加强参与机制建设是有效推进基层协商民主发展的重要前提。建立健全参与机制能够实现有序的政治参与、有效的协商沟通、有力的机制保障。

我国基层协商民主的参与机制有明确的法律法规依据。1982年宪法对村委会和居委会就有了明确的定位：村委会、居委会是我国基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》制定于1987年，1988年开始生效，后几经修改，为村民自治和农村基层协商民主提供了有力的法律根据。1989年通过《居民委员会组织法》为城市基层民主发展提供了强有力的法律基础。1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》为企业职工民主管理提供了法律依据。在完善参与机制建设的过程中，要克服动员型、被动型的协商民主参与模式，积极引导和培育自觉性、主动性的参与机制，不仅要扩大公民参与使民众充分表达民意，更要实现民主治理。

长效机制建设。完善长效机制建设是有效推进基层协商民主发展的重要保障。我国基层协商民主中存在随意性等问题，如，单纯的以领导好恶作为协商民主会议召集的标准等，有效解决这些问题的关键就是建立健全长效机制。

建立健全基层协商民主长效机制必须遵循刚性、持续性、时效性、规范性的原则。首先，必须制定明确、有效、细致的协商民主制度规范，避免含糊不清和弹性太大等缺陷。其次，不能因为领导人的好恶而改变，应当避免出现协商民主的随意性。再次，设立长效机制程序，使得协商民主有章可循、有法可依，形成良好的协商习惯。例如，明确规定周期内的协商民主召集次数；明确量化协商民主召集的标准和条件等。最后，长效机制的建立和保持，需要党、政府和民众三者形成合力，在法律法规的范围内形成协商民主的优良传统。

技术条件支持。借助技术条件的支持是基层协商民主发展的助推器。以互联网为典型代表的现代信息技术凭借其开放性、便利性、丰富性和互动性的优势特点获得飞速发展，这为基层协商民主的发展提供了先进的技术设备和广阔的发展平台。

建立高效、便捷、互动的技术支撑能够将协商民主的优势最大化，有效地推进民众积极参与到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督当中。例如建立网上政务公开平台，能够有效地推进民主监督公开化、透明化，有利于建立互相信任的干群关系，以及廉洁高效的服务型政府。

加强基层协商民主制度化建设

规范基层协商民主中的新形式，向制度化方向发展。随着基层协商民主制度化建设的不断推进，出现了民主恳谈会、民主商谈会、城市社区居民会议、农村村民会议、协商评议会、民主听证会、政策咨询会等新的基层协商民主形式。如何规范基层协商民主的新形式，促进其向程序化和制度化方向发展？首先，应当规范基层协商民主中的新形式，向制度化方向发展。其次，应当在发展中不断改进、在改进中不断完善、在完善中不断规范，在程序化、制度化成熟的时候开展推广。最后，注意打造协商民主的品牌，形成品牌效应。在全国范围内，已经出现了一批协商民主的典范和品牌，例如浙江台州温岭市的“民主恳谈会”、南京市鼓楼区的“社区议事园”等。所以说，品牌化也应当成为地方协商民主制度化发展的一条捷径和突破口。

搭建公民、社会与政府之间进行有效沟通与协商对话的机制。创新探索社会协商对话机制，搭建公民、社会与政府之间沟通的桥梁。在城乡基层政权、城市居民委员会、农村村民委员会、社会自我管理组织以及企事业单位的职工代表大会等基层民主形式的建设过程中，要实现政府与社会以及公民之间有效沟通与联系，就必须搭建起政府与民众平等的社会协商对话机制。在地方基层，存在着协商民主主体的三重网络，第一层就是基层党组织和基层行政机关，第二层就是居（村）委会等自治组织，第三层就是社会利益团体和公民个人。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，有效连接和沟通三重网络，建构起党、政府、社会组织和公民平等协商的机制。

我国在政府与企业之间就职工劳动权益的发展效果最为明显。目前，中国省市一级的三方对话机制已基本建立，正逐步向县和产业一级延伸，全国将建立多层次的三方协调机制，最大限度的保障最广大人民的根本利益，特别是保障职工的权益。①

架构起以农村、城市和企事业单位为主要着力点的基层协商民主体系。基层协商民主的发展关键是要找好着力点。基层民主是我国当前人民当家做主的最有效、最真实、最广泛的途径，基层民主及基层协商民主的发展水平直接影响着人民民主的整体发展水平。我们应当在以农村村民自治、城市居民自治和企事业单位职工代表大会为体系的基层民主自治体系基础上，架构起以农村、城市和企事业单位为主要着力点的基层协商民主体系。

在农村，要进一步推进村民自治的制度化发展，实现村民自我管理、自我教育、自我服务，使公民有效行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利，进一步提高村民自治的实效和水平。在此基础上，大力发展农村基层协商民主新形式，努力拓展农村基层协商民主新内容，有效提升农村基层协商民主新水平。在城市，基于市民自治的发展基础之上，局部建构起城市协商民主的网络机构，例如“20世纪90年代中期以来，上海市逐步确立了‘两级政府、三级管理、四级网络’的城市管理新体制，即市、区、街道、居委会体系”②。该体系很好地连接了社会与政府、公民与组织，形成独具特色的发展城市协商民主的组织支撑。在企事业单位，必须健全和完善以职工代表大会为主要内容的企事业单位民主形式，使其逐步走上规范运作的轨道。实现工会管理的民主化，努力维护职工的合法权益，使职工代表大会成为发展企事业单位协商民主的主要组织支撑。

引导基层协商和自治组织健康发展

扩展民间组织的代表性和政治上的包容性。提高民间自治组织的代表性和政治上的包容性，推进基层协商和自治组织的健康发展。现有的协商民主形式不一定能够适应新的协商主体的利益要求，所以，不断建立协商民主自治组织是今后基层协商民主面对社会多元化发展的基本要求。各级地方和基层要根据现实需要和实际情况，不断拓展民间自治组织的数量和质量，丰富内容、创新形式。针对企业改制、劳资纠纷、土地征用、房屋拆迁等热点问题，有效召集协商组织，有效展开协商工作，弥补社会自治管理的不足和薄弱环节。协商组织在成立和进行制度设计的时候，必须充分考虑政治上的包容性，为自身所面向的服务群体开放，强调参与公民和个体的平等性，不搞特殊待遇，这样才能依靠平等性和包容性，更好地为群众服务。

促成政府主动作为，公民积极参与的局面。基层协商民主在探索制度化的过程中应当实现政府主动作为、公民积极参与的互动推进局面。农村协商民主的实践者浙江温岭市委宣传部戴康年部长在协商民主理论与中国地方民主的实践国际学术研讨会上提出了这样的观点：“民主恳谈的发展过程是一个党委政府主导下各级领导和专家共同推动、广大人民群众积极参与的互动推进过程。”③华中师范大学的徐勇教授也提出了相似的观点，他认为“中国村民自治的成长从上看需要体制性的行政放权，从下看则需要现代社会组织的发育”④。二者一致的观点就是基层协商民主必须促成政府主动作为和公民积极参与的双向互动局面。

一方面，地方基层党委和政府应当以开放和包容的态度对待基层协商民主的探索与实践，采取各种鼓励和支持的政策，为基层协商民主提供坚实的政治支撑。为基层协商民主组织提供良好的成长环境，必要时提供人、财、物的支持，党委和政府还有很多工作要做。另一方面，政府应向社会自治组织有计划、有步骤地下放权力和部分职能到社会自治组织，对自治组织建立有效的监督和管理制度。这样既能有助于限制行政权力的膨胀，又能有效降低行政成本，推进法治政府、责任政府、服务型政府、透明政府和廉洁政府的建设。

规范组织形式，提升自我管理和协商水平。社会自治组织是有效平衡个人与社会、政府和国家之间的关系的杠杆。当前，我国社会自治组织管理经验和能力欠缺，群众权益难以得到有效的保障。协商机制失灵、关键时刻失声、极端情况失控。过分依赖企业、政府，缺乏独立性和自主性。我国社会自治组织亟待规范，自我管理和协商水平亟待提高。

规范民间组织形式，提升自我管理水平，有序展开对话，有效解决问题，能够更好地规范社会行为、协调社会利益、化解社会矛盾。进行组织管理体制的优化和创新，降低成本，提高效率，能够有效弥补市场和政府调节的空白之处。进行专业的管理人才和服务型人才培养和引进，能够有效地提高民间自治组织的管理水平。开拓网络电子新平台、拓展协商参与主体范围，加强对自治组织工作的监督。以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民利，有效提升和健全社会自治组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力。在社会自治组织发展和完善的过程中，政府一方面要建立、健全社会组织参与政治的法律、法规，保障社会组织的合法参与；另一方面要适时将社会自治组织纳入统一管理的范围和轨道上来，以进一步提升其规范水平和专业素质。

着力培育社会主义协商民主文化

协商民主文化建设是促进协商民主制度建设的重要软件基础。“在民主建设方面，文化建设比制度建设更复杂，如果说制度让人产生真切、确实的感受。那么，文化建设更长远、更深刻。”⑤

培育公民的协商民主意识与公共理性，锻炼协商能力。良好的公民精神是民主政治的重要基础，良好的公民协商意识与协商能力是协商民主的重要基础。在培育协商民主文化过程中，要明确公民所拥有的与协商民主相关的公民权利，确保公民和社会组织以相互之间平等的法律地位参与民主协商。积极鼓励和调动民众参政议政的热情，通过形式和制度的创新，吸纳更加广泛的民众参与到开放性的公共协商之中。

加强公民有序的政治参与机制建设，拓宽渠道与平台。在国家制度层面，党内协商民主、人大协商民主、政府与社会协商对话、人民政协协商民主已经建构起来，并且在逐步完善；在基层层面，以农村、城市和企事业单位为着力点的协商民主框架也已经在不断建设和完善之中。在继续推进协商民主广泛、多层、制度化发展目标的过程中，积极创新协商民主形式，丰富协商民主内容，加强公民有序的政治参与机制建设，拓宽渠道与平台，是当前协商民主建设的重要任务。

充分利用大众和新型传播媒介，打通新渠道，开拓新平台。进一步借助现代化的大众传媒系统和手段是拓展协商民主渠道和平台的有力抓手。网络平台内部网络论坛、网络社区、博客、微博等形式的出现，网友热议当前社会话题、评论政治焦点，极大地调动了公民对民主政治的参与热情。从中央到地方党政机关积极建立网上对话平台，建立政府和网民的对话协商制度，引导网民理性讨论，积极诉求自身利益，促进网络民主的健康发展。

在全社会形成理性与沟通、对话与交流的良好氛围。公民协商意识和协商能力的培养，公民有序参与型文化氛围的形成，为协商民主制度化的发展提供了良好的软件基础。此外，协商民主制度的软环境还必须着力培育社会主义协商民主文化，在全社会形成理性与沟通、对话与交流的良好氛围。

理性与沟通、对话与交流是协商民主的精神实质和本质要求。通过广泛而积极有序的政治参与，提高公民在相互尊重、相互理解基础上的妥协和协商的民主素养和能力；通过参加各种自治组织和协商会议，增强公民集体意识、责任意识以及权利保护意识；通过个人、组织与政府的协商沟通，及时了解公共政策，对政府增进信任，进一步加强对权力的监督，形成以增强党和政府机关活力、调动人民积极性的良好政治互动氛围。加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。在全社会形成对协商民主高度认同和共识的环境，营造一种宽容、倾听、沟通、理解和理性的协商民主氛围。

（作者分别为东北师范大学马克思主义学部博士研究生，东北师范大学马克思主义学部教授；本文系吉林省社会科学基金专项课题“中国特色社会主义协商民主制度研究”的阶段性成果，项目编号：JL201305）

【注释】

①“在北京召开的21世纪论坛2010年会议上全国政协副秘书长、中国经济社会理事会副主席杨崇汇在《亚洲社会对话与经济社会理事会和类似组织的作用》为主题分论坛的发言”，新浪网，http：//.cn/money/future/zjsdt/20100907/17188617929.shtml。

②刘晔：“公共参与、社区自治与协商民主―对一个城市社区公共交往行为的分析”，《复旦学报》（社会科学版），2003年第5期，第39页。

③④吴乐珍：“协商民主理论与中国地方民主的实践国际学术研讨会综述”，《浙江社会科学》，2005年第1期，第222页，第221页。

⑤刁康：“论作为文化的民主”，《求实》，2006年第1期，第39页。

责编/丰家卫（实习）