城乡建设用地增减挂钩的成本与效益探析

[摘 要] 为了更好地解决城市建设用地的紧张需求，遏制农村建设用地的浪费现象，我国相继出台一些土地政策，城镇建设用地和农村建设用地减少挂钩，统一整理整合农民居民点用地，建设居民点土地浪费，将居民点面积复垦来补充或者替换城镇化建设用地，节约集约农村建设用地成为我国新时期的发展战略之一。因此通过对实体项目“挂钩”工作分析，完善我国城乡建设用地增减挂钩政策，提出有效建议则显得尤为重要。

[关键词] 城乡建设；增减挂钩；成本效益doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 10. 019

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）10- 0035- 02

0 前 言

目前，我国的土地使用情况存在一些问题，主要集中在2个方面，①城市化所需土地供给不足的问题，一个是农村居民点土地利用存在很多浪费的问题。自从20世纪90年代以来，由于我国经济的飞速发展和人们经济以及生活意识的提高，开始有越来越多的农村居民涌入城市，城市也必须随之扩展来满足和适应，扩大建设来给城市人们提供生活基础。随着城市的不断扩建，很多城市目前已经将未来几年甚至十几年、几十年的建设用地指标用完，这就形成城市发展的瓶颈。另外由于大量的人涌入城市，也造成了农村居民点出现大量闲置用地，造成农村土地浪费状况。因此我国政府相继出台政策，在各地进行“挂钩政策”试点工作。

1 城乡建设用地增减挂钩的效益与成本构成

1.1 经济效益与成本

经济效益体现在政府、投资者的经济效益和农户的经济效益2个方面。对政府或者投资者来说，经济效益主要体现在获得挂钩指标，通过指标的实用而达到资金回收的结构。同时通过城乡建设，政府还可以获得建厂、房地产开发等方面的税收收入。农户的经济效益主要体现在失去土地所获得的相应补偿。在城乡建设的增减挂钩项目中，政府和投资者的经济成本包括项目新区的建设成本和旧区拆迁、复垦等费用。农户的经济成本则集中在搬迁费用、失去附着物和原有住房等，另外农户要重新获得房子还需要负担建房费用。

1.2 社会效益与成本

在城乡建设用地增减挂钩项目中，政府基本没有承担社会成本，社会成本更多是由农户来承担的。由于城镇化发展带来的环境变化、人际关系变化、就业学习变化、生活成本变化等都是农户社会成本的体现。通过城乡建设用地增减挂钩政策，增加耕地资源、促进农村现代化建设、优化农村土地布局和利用结构、增加农村剩余劳动力就业机会等都会带来巨大的社会效益。

1.3 生态效益与成本

生态效益和成本是一个比较抽象的概念，生态效益是自然界生态系统对人类生活、生存环境和生产活动所产生的有益效益。城乡建设用地增减挂钩所带来的生态效益主要体现在维护农村生态平衡和增加农村自然资源的存量2个方面。城乡建设项目通过改善农村农民的生活环境和生产环境来获得生态效益，这种效益既是政府的效益又是农民的效益。比如，由城乡建设用地挂钩项目给农村带来复垦、耕种便利、交通便利、环境改善、绿化增加等效益。生态成本则相对一些，更多体现在农民的生活心理的改变，一旦搬入城镇中，他们将彻底结束传统农村生活，这对农民而言可能会是一种无形的损失。

2 城乡建设用地增减挂钩存在的问题与建议

2.1 城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题

由于城乡建设用地增减挂钩工作开展时间较短，人们还没有充分地了解到其中的效益，并且项目缺少专业的工作人员，对政策精神的领悟不够彻底，宣传力度不大也造成农民心理存在担忧，导致工作困难重重。在试点的工作中，重指标使用轻实施管理、权属调整复杂等问题比较突出，由于没有经验可以借鉴，对土地的整体规划不明确，对城乡建设的长远规划不清晰，造成土地优化效果不明显。对于土地的集体使用权转变为国家使用权、农村户口转为城镇户口等权属调整不到位都会造成农户间纠纷。另外农民的安置与权益保障、资金投资效益低、农村和城镇整体规划欠缺等问题也是摆在城乡建设土地增减挂钩工作面前的难题。

2.2 推进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作的建议

①加大基层政府对农村土地整治和“增减挂钩”工作的重视，强化宣传力度，让农民真正理解到政策所带来的巨大效益。②建立科学严谨的工作程序，制订一套行之有效的工作流程和规划方案，放远目光，长远规划，注重农民的意愿，确保指标合理流转。③提高投资资金的使用效率和投资收益，加强资金使用管理，对项目涉及的各部门进行严格的资金监管，对资金使用情况及时审查，发现问题并及时改进。④统筹规划，制订高标准的村庄规划方案，结合当地实际情况，统计分析入城农民的比例和农村空置住房的比例，制订相应的方案。

2.3 完善城乡建设用地增减挂钩政策的建议

①拓宽筹集资金的渠道，将政策实施的流程标准化、快速化，探索引入市场机制，通过市场资金运转城乡建设。②进一步加强和完善土地管理相关政策，建议明确农村集体土地的使用权和所有权，由村庄整合合并带来的农村集体经济用地的资产效益分配方案和新型农村产权的管理等问题需明确且透明化，比如鼓励有条件的地区实行农村集体用地折股化政策等。③适当增加农民权益的保护内容，扩大农民权益的保护范围，政府应该加大监管力度，确保“挂钩”工作能够顺利开展，政策能够完全落实。

2.2.2 城市废弃物的消纳

钢铁企业对城市废弃物的消纳包括处理各种不同来源的废钢、废塑料、废轮胎、社会垃圾和社区废水和污水等，目前较为典型的是钢铁企业消耗社会上的废塑料。我国城市垃圾中的废塑料占垃圾总量的4%～10%，年产量为500万～600万吨，而且每年正以8%～9%的速度增长。我国废塑料的回收再利用量仅为10%，约90%被填埋。处理社会上的废塑料潜力很大，若将废塑料全部处理，则每年的市场潜力在125亿～150亿元，减少填埋土地4 500万～5 400万平方米，节约炼焦用煤500万～600万吨，同时减少因此带来的环境污染问题。钢铁企业可以做到处理废塑料不亏本，若在政府的优惠政策下，企业可以做到稳定运行[4]。

钢铁工业对城市废弃物的处理与应用使得钢铁工业融入更大范围的循环经济产业链，随着钢铁工业循环经济技术的不断拓展，钢铁企业特别是大城市周边的钢铁企业应该融入循环经济社会，逐步实施生态化转型，创造更大的经济-生态价值。在资源与环境约束日益紧张的背景下，在一定程度上减少钢铁工业自身对资源和能源的需求量，既节约成本、创造价值，同时也能够减轻城市的环境负担。

2.3 钢铁产品升级替代

钢铁生产排放出的废气以CO2和CO居多，尽管减少燃料的使用量是削减废气排放的重要途径，但是钢铁产品的升级和替代也可以提供一系列CO2减排的解决方案，具体有如下3种途径：①用途转换。即在服务于同一目的时，通过钢材的一种应用代替钢材的另外一种应用，使得所产生的温室气体强度减少。如从2003-2008年，风能的年平均增长率达到了25%，而利用风能取代煤炭发电，每生产1千瓦时电能减少CO2排放量高达80%[5]；②材料替代。指通过利用钢铁替代其他材料来实现CO2减排目的。如与混凝土结构建筑物相比，钢结构在其整个生命周期里可以减少大约20%的CO2排放量[6]。③新型钢材转换。低碳产品和技术的设计和使用本身已经减少了CO2排放，而应用新钢种也可提高钢材的经济效益。例如，一个高约70米的典型现代风力发电机塔筒的重量只有140吨。如果和10年前相比，这比传统钢铁节省大约50%的重量，也使每一座风力发电机减少了200吨的CO2排放。

3 钢铁企业发展循环经济的途径

为保障钢铁企业在发展循环经济过程中价值创造驱动因素的实现，应建立发展循环经济的长效企业管理机制、加大技术研发投入、构建多层次的循环经济产业链。

3.1 建立发展循环经济的长效企业管理机制

要使企业发展循环经济取得实效，就必须把发展循环经济作为一项重要的公司政策和管理的重点领域，建立长效管理机制，不断提高发展循环经济的管理水平。要建立循环经济统计体系和信息平台、建立循环经济评价指标体系、建立循环经济发展指标考核体系、逐步建立定期向社会环境公报和社会责任公报的制度，广泛接受社会公众监督[7]。

3.2 加大技术研发投入、构建多层次的循环经济产业链

循环经济的减量化、再利用和再循环，哪一个环节都离不开先进的处理和转化技术，离不开工艺、装备的开发和更新。为此，企业需要不断加大有关技术研发投入，加大技术改造投入，加大环保投入，努力建设一支高水平的科技攻关队伍。钢铁企业应设立专项基金用于循环经济技术的研究开发，通过成立专项研发中心和产业基地为企业高校和科研院所进行技术合作创造条件，在合作中培养企业自主创新和引进吸收再创新的能力，使技术研发成为钢铁企业生产运营的重要环节，并逐步拓展多层次的循环经济产业链体系。

另外，从整个行业的角度出发，还应逐步完善政府和市场共同作用的钢铁行业循环经济的运行机制，即在政府的支持引导下依照市场规律和市场经济要求进行运作；发展钢铁工业生态园区等等。

4 结 论

我国钢铁行业发展面临严峻挑战和新的发展机遇，传统的粗放型发展模式已难以为继。钢铁企业可以通过采用循环经济技术减少资源和能源的消耗，节约生产成本；通过将企业“三废”回收利用以及对城市废弃物消纳处理，既节约了排污费又创造了经济、环境和社会效益；通过对钢铁产品升级换代不仅减少了CO2排放也提高了钢材的经济效益。为保障钢铁企业在发展循环经济过程中价值创造驱动因素的实现，应建立发展循环经济的长效企业管理机制、加大技术研发投入、构建多层次的循环经济产业链等等。我国钢铁企业只有依据循环经济发展路径作为价值创造的重要驱动因素，不断突破自身的增长“瓶颈”，才能够在国内外发展环境和竞争形势重大变化的情况下、在日趋激烈的全球化市场竞争中、在以转变发展方式为主线的“十二五”乃至更长的时期内保持可持续发展的竞争能力。

主要参考文献

[1]潘俊，陈志红，吕雪晶. 高新技术企业价值创造模式创新及其评估体系构建[J].科技与经济，2011（6）：42-46.

[2]殷瑞钰. 钢铁制造流程的本质、功能与钢厂未来发展模式[J]. 中国科学，2008，38（9）：1365-1377.

[3]郭丽君. 循环经济成为效益增长点[N].光明日报，2011-02-01.

[4]常艳君. 钢铁工业发展循环经济的效益分析[J]. 环境保护与循环经济，2011（1）：40-41.

[5]M Cole，R Elliott，S Wu. Industrial Activity and the Environment in China： An Industry-level Analysis [J]. China Economic Review，2008，19（3）：393-408.

[6]D Bovet. Value Nets： Breaking the Supply Chain to Unlock Hidden Profits [M]. Canada：John Wiley & Sons， 2000.

[7]中国社会科学院工业经济研究所课题组. 中国工业绿色转型研究[J]. 中国工业经济，2011（4）：5-14.