韩国新村运动启示

稳定的农民土地权利、切实有效的领导机制和基层民主建设，是新农村建设的机制保障

中国共产党十六届五中全会提出建设社会主义新农村，目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。由此，韩国在20世纪70年代初开展的新村运动引起了人们的广泛注意。但人们大多关注韩国新村运动的结果以及韩国农村的变化，对新村运动得以成功推广的机制，却涉及甚少。本文试图通过对比韩国新村运动的制度性变迁及其成功的深层次原因，探讨中国新农村建设所需要的机制保障。

――稳定的农民土地权利是新农村建设的基石。

毋庸置疑，新农村建设的首要任务是发展生产。大量的事实证明，农业生产的发展和农村经济的繁荣取决于农民对生产的长期投入；而这种长期投入必不可少的条件，是农民拥有稳定的土地权利。而且，土地也是农民财富的主要构成部分。土地权利稳定，土地才有价值，否则财富便是一句空话。

在稳定的农村土地权利之下，为农村公益目的需要占用农民土地，就必须给农民补偿，这一点为全世界法治国家的法律和实践所确认。韩国的新村运动占用过农民私有的土地，用于拓宽村路、整理土地、兴建农民会所等。但是，韩国在新村运动之初，中央政府几乎拿不出钱来补偿农民。由于韩国农民拥有不得随意调整的稳定土地权利，新村运动需要动用的农民土地，就不得不依靠农民的自愿捐献。我们在调查中发现，为了拓宽道路以及建设村庄公用设施所需的土地，完全是农民自愿捐献，没有强迫。

在中国，由于农民的土地权利并不稳定，土地调整时有发生。村干部可能会将建设社会主义新农村理解为规模经营或集体经营，打着“新农村建设”的旗号，违背《农村土地承包法》有关规定，强行收回农民的土地进行“规模经营”，或将其“承包”出去。其次，村干部也可能会强迫农民进行所谓的“土地整理”，侵占农民土地为自己牟利。另外，由于农民宅基地法律地位一直没有明确，地方政府和乡村干部完全有可能在美化村庄和治理环境的“公益目的”旗号下，违背农民意愿，将农民迁入多层建筑，而将宅基地用于非农开发，谋取高额利润。

所以，在新农村建设过程中，必须首先制定保护农民财产权利并禁止强制捐献的明确规则。一方面，现行法律明确规定，集体因公益目的收回农民土地应给予补偿，因此新农村建设的占地也应该给予补偿。另一方面，多数村集体财力不丰，有的还负债累累，补偿可能是一句空话，因而只能依赖于农民的捐献。这就有必要制定具体的捐献规则――捐献必须自愿，不得有任何强制行为；并且，必须允许农民拒绝捐献。

――切实有效的领导机制是开展新农村建设的保障。

社会主义新农村建设是否能实现其预定目标，是否能避免“瞎指挥”和有意识地侵害农民土地权利的问题，关键是能否有一套从中央到基层的新农村建设领导机制。在韩国新村运动获得巨大成功的背后，是领导和协调这一运动的制度创新。

首先，韩国中央政府高度重视，并有着一套行之有效的制度来保证全社会的参与。在新村运动开展的十年间，总统主持召开每月一次的内阁会议，专门研讨新村运动的相关问题。

其次，新村运动的基层领导并不依赖当时的农村行政体系，而是在村一级（相当于中国的自然村）成立一个由民主选举产生的新村运动指导者和次指导者（后者类似于中国的村民代表）组成的“新村运动促进委员会”，来指导和协调新村运动。村长并不是新村运动的指导者。

第三，设立了遍布全国的省级和县级培训中心，培训新村运动指导者。

显然，中国目前缺乏这一套机制。政府的领导大多还停留在政策倡导上，没有一套行之有效的机制来具体指导和监督新农村建设各项目标的落实。在农村基层，强势的村委会习惯于直接介入农民生产生活的各个方面。多年的乡村行政体制培养出的乡村干部习惯于“跟风”，而不是在全面领会中央意图之后自主创新。

另外，在同一行政村中，自然村（或村民小组）之间在经济条件和自然环境方面存在很大差异，但自然村又缺乏有效的领导机制，只能被动地接受行政村集体的指挥。如果依赖现有行政村集体开展新农村建设，很难避免强势的村委会不顾这些差异，强行推行全村一律的新农村建设。

如果要在中国开展新农村建设，必须有一套新的领导机制。首先应该考虑的，是将自然村作为开展项目的基本单位，而不是由行政村统一规划。

其次，必须依靠农民选出来的指导者，而不是现有的村级领导班子来领导项目的实施。现有的村集体领导班子在工作作风上习惯于“惟上不惟下”，在行为模式上又往往注重私利，不适合作为新农村建设的领军人物。要看到，中国的新农村建设和韩国的新村运动一样，需要村里的带头人以身作则，富有牺牲精神，不计报酬地为新农村建设服务。显然，现有的村委会难以承担此重任。因此，应该由村民通过民主程序，推选那些具有无私奉献精神、乐意为村民服务的人充任新农村建设的领导人。

――基层民主建设是新农村建设的前提。

无论是选举有别于现有村委会的新农村建设领军人物，还是决定新农村建设的具体项目，前提必须是充分发扬基层民主，重视基层民主建设。要看到，中国的新农村建设必然要依靠亿万农民自身的努力，很多项目还可能要求农民捐献承包地、宅基地和投入劳力。显然，没有农民自愿与合作，新农村建设必然导致满足官员意志、但违背农民意愿的强制命令，最终影响新农村建设目标的实现。

韩国的新村运动自始至终都注重基层民主建设，强调农民的参与，一切以农民的意愿为准。新村运动指导者完全是民主产生。指导者候选人由县或乡的官员与村长协商后确定，然后交村民大会讨论，人选必须由所有村民同意。

中国农村目前缺乏民主机制，村里的大小事务往往由少数几个村干部或单单是村长、支书决定，作为利益相关者的广大农民尽管有参与村中重大事务决策的法定权利，但在实践上往往被村干部剥夺。新农村建设将是一场涉及亿万农民切身利益的事业。可以预料，许多新农村建设的项目一是需要农民的贡献，二是需要农民的献计献策。在目前这种农村基层管理普遍缺乏民主意识的情况下，贸然推行带有上级命令色彩的“新农村建设”项目，很容易损害农民的利益。

另外，由于新农村建设的资源在很大程度上都由政府提供，如果在资源分配上没有透明度，同时又不发扬民主决策精神，村干部有可能会截留并转移这些资源为自己使用。

不过，也要看到，中国农村基层民主建设刚刚开始，或许新农村建设正是加速这一进程的极好机会。韩国的新村运动经验告诉我们，新村运动不仅美化了村容村貌，改善了农民的生活生产条件，同时也培养了农民的民主参与意识。中国的新农村建设也要求实现“管理民主”，反对不顾农民意愿的强制行为。为实现这一目标，必须制定明确的、具体的指导规则以确保所有农民都能够有效地自愿参与新农村建设，明令禁止任何强制行为，规定任何新农村建设项目都必须切实经过村民大会讨论和村民的多数同意。

与之同时，有必要建立一套有效的监督机制以监督项目实施和政府拨款。与韩国不同的一点是，中国新农村建设中将有大量的政府投入。随着建立和谐社会的发展观日益深入，这种投入将逐渐加大。鉴于农村基层缺乏民主监督的现状，要保证资金切实用到新农村建设当中，建立有效的监督机制就非常必要。除了政府系统中的监督机制，迫切需要在农村建立监督资金资源流向、分配和使用的机制，防止基层干部的截流和滥用。