英国大众体育场地设施的供给、管理与使用

摘要 近年来，广场舞大妈因争夺健身场地引发纠纷的报道屡见不鲜，大众体育场地设施的问题逐渐进入社会视角。随着《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的出台，群众体育上升为国家战略，如何科学地提供、管理和使用大众体育场地设施，使之更好地服务于人民的需求，助力于国家战略的实现，成为大众体育领域的要点问题之一。本文研究了英国大众体育场地设施的供给、管理与使用，冀望博采他山之石，琢为自家之玉。

关键词 英国；大众体育；场地设施；供给；管理；使用；体育公共服务

中图分类号：G818

文献标识码：A

文章编号：1004-4590（2015）02-0094-07

1 前言

在欧洲，尤其在英国，大众体育不单被当做一种锻炼健身方式，还被当做消除社会排斥、提升社会凝聚力、降低青少年行为、减少政府医疗财政支出等解决各种社会问题的重要手段，一些体育项目甚至被视为整个国家、民族的文化象征之一。在这种背景下，提高群众体育的参与率成为英国各届政府体育政策的重要工作目标之一。例如2002年布莱尔政府出台的体育政策Game Plan提出，到2020年，英国大众体育的参与率要从当前的46%提高到70%的目标；2008年布朗政府推出的体育政策Playing to Win：A New Era for Sport也提出，在2012至2013年间至少增加100万稳定的体育人口的目标。

大众体育的参与离不开作为前提和基础的体育场地设施，而“在正确的地点提供正确的场地设施，是促进群众参与体育活动的关键”。体育场地设施的规划、供给、利用和管理通常是大众体育开展的先决条件，是需要关注的重点环节。本文在分析国外文献资料的基础上，试图厘清英国大众体育场地设施的供给、管理与使用，以期为我国大众体育场地设施下一周期的建设规划、政策制定提供参考。

2 英国大众体育场地设施的构成和分类

根据功能目的，英国大众体育场地设施一般可分为体育娱乐设施和健身健康设施。前者主要是指为开展群众喜爱的体育运动和休闲娱乐项目，如游泳、足球、斯诺克、保龄球、壁球、板球、自行车等而提供的场地设施；后者主要是指以健身或健康俱乐部代表的、以满足群众健身、减肥、塑性等需求为目的的场地设施。

根据使用环境，英国大众体育场地设施可分为室内设施和室外设施。其中，室内设施主要包括体育/休闲/娱乐中心、体育馆、健康俱乐部等。其中，体育馆和体育中心都是多功能的，依据场馆大小配置数量不等的场地，能够开展多个体育项目，包括羽毛球、篮球、保龄球、壁球、5人制足球、健身操、室内曲棍球、柔道、空手道、健身、舞蹈、网球、迪斯科、旱冰、乒乓球、蹦床、排球等，一些条件比较好的体育馆和体育中心还会配备游泳池和健身房；室外设施主要包括公园、运动场、橄榄球、曲棍球、网球、足球等各类球场以及高尔夫球场等。

根据管理主体（或所有制形式），英国大众体育场地设施主要由地方委员会所有的场地设施（councilowned facilities）、社区体育中心（community sportcentres）、私人管理的场地设施（privately managed facilities）、自愿运营的场地设施（voluntary run facilities）以及学校场地设施（school facilities）几部分组成。

相关统计资料显示，英格兰地区约有4500个多功能体育馆（multi-sport halls）和1500多个室内体育中心。从2002年的全国数据来看，全英各地区共有约3000个私人健康俱乐部（health clubs）和健身房（gyms），约21000个运动场。这些大众体育场地设施种类齐备、内容丰富，既能满足群众对休闲、娱乐、社交的需求，又能满足对健康、健美的需求，适应了大众体育多样化、多层次的需要。

3 英国大众体育场地设施的供给

作为公共体育服务的重要组成部分，英国大众体育场地设施主要有三个供给主体：公共主体、私人主体以及自愿和社区组织主体。由于英国中央政府在1995年出台的政策“Sport：raising the game”中规定，中央政府和体育委员会不再负责大众体育参与的具体工作，相关任务的落实移交给了地方政府，中央政府仅通过财政预算和政策计划把握方向、评估结果。因此，英国大众体育场地设施的供给主体主要集中在地区层级，由地方当局/政府协同辖区内的私人和第三部门予以承担。三大主体之间形成了一个以公共主体为主、自愿和社区组织主体为辅、私人主体为有效补充的供给网络，三者的关系如图1所示：

公共主体和自愿、社区组织主体提供的场地设施主要用以满足全体社会成员的基本体育需求，群众可以免费或只需支付较低的费用就可以使用，这种做法是英国“建设福利国家”政策制度的具体落实。私人主体提供的场地设施主要针对有较高体育消费要求的人群，以会员制的形式吸引特定的消费群体，并根据市场需求灵活调整。Hillsdon等人在2006年针对英格兰地区体育场地设施的统计显示，除了健身房这种有较高消费潜力的场地设施外，公共主体是英国民众最喜欢的两大场地设施（游泳池和体育馆）的主要提供者，具体情况见表1：

虽然上述三个供给主体在消费者感知层面的区分较为清晰，但是其背后的结构和关系错综复杂，下文将从资金来源、设施所有和设施运营几个方面进行阐述。

3.1英国大众体育场地设施建设的资金来源

政府是大众体育场地基础设施建设的主要资金来源。有资料显示，在英国所有的体育场地设施中，由政府出资修建的约占总量的70-80%，剩余的部分由其他主体（主要是私人主体）出资修建。

政府资金主要来源于中央政府的财政拨款，经相关部委下发、分配后，由地方政府及其管辖范围内的各团体、组织对资金进行使用和管理。由于文化、媒体和体育部（DCMS）是英国中央政府的体育主管部门，因此，大部分与体育相关的资金都由该部门进行下发。其中，英格兰体育、苏格兰体育、北爱尔兰体育、威尔士体育等负责大众体育发展的地区级体育委员会（regional sports council）对大众体育资金进行协调和分配。其他与大众体育发展有关联的部门，如社区与地方政府部（DCLG）、教育与技能部（DfES）等，也会涉及体育设施的建设投入，但是仅会将很小的一部分资金投入大众体育的发展与建设。

除了中央政府的财政拨款，政府资金还有另外一个重要来源――彩票收入。彩票收入是英国体育事业发展的重要支撑，其中关于大众体育发展的资金会注入英格兰/苏格兰/威尔士/北爱尔兰体育等组织机构进行分配和使用。

在政府资金的使用方面，英格兰/苏格兰/威尔士/北爱尔兰体育等地区体育组织主要通过“项目”实现资金的分配和管理。这些组织机构每年都会推出各种不同的项目，各主体可以通过申请项目参与和合作获得资金支持。例如，英格兰体育在2010年推出了一个旨在向公众提供体育设施的“Places，People，Play”项目，一共提供了约9000万英镑（￡90m）的项目资金，史无前例地要求项目合作学校将校区内至少3/4的体育馆和1/3的游泳池向公众开放。此外，该项目还明确指出将在未来两年内将出资5400万英镑（￡54m），用以改善约1000个地方俱乐部和场地设施。在2012年公布的一个旨在培养年轻一代体育生活习惯的“A new youth sport strategy”项目中，英格兰体育获得了来自DCMS和彩票基金约1亿6千万英镑（￡160m）的资金，用来为合作对象增添和改善体育设施。

以商业俱乐部为主的私人主体也可以通过加入英格兰/苏格兰/威尔士体育的合作项目获得资金，例如英格兰地区历史最悠久的游泳俱乐部――Brighton游泳俱乐部，就获得了该项目5万英镑的设施建设资金，将其俱乐部搬迁至海边，并用来自彩票基金的资金对政府捐赠的建筑进行改造，以便更好地服务于残疾人、少年儿童等俱乐部重点招募的对象。

但是仍有很多经营状况良好的俱乐部拒绝这一方式，他们大多数选择慈善捐助和公司投资等资金来源以便摆脱政府干预，获得最大的自。

具体经费来源如图3所示。

3.2英国大众体育场地设施的所有关系

对于政府投资的大众体育场地设施，英国采取的是“投资权”――“所有权”相分离的所有制度，投资建设者不一定就是设施的所有者。这种方式一方面可以缩减政府在设施维护和人力资源上的开支，另一方面也可以利用所有权激励其他主体参与管理和运营的积极性和能动性。目前，英国大众体育场地设施的投资者和所有者主要有以下几类，见表2。

以英格兰地区Brent市的为例，Brent市的游泳池、体育馆、健身设施等各种体育设施在所有者方面呈现多元化趋势，如表3所示。但是总体而言，政府以及准政府部门所有的设施居多，公民可以以低于市场的价格享受公共体育服务。

然而，自金融危机以来，英国的经济形势不容乐观，政府财政连续几年吃紧。在这种情况下，地方政府不得不采取关闭或合并部分政府所有的体育设施以减轻负担，并倾向于推广自由市场和商业化的理念，让私人主体承担更多的责任。

3.3英国大众体育场地设施的管理

除了多元化的所有制度，英国在大众体育场地设施的管理上趋向于多元化。对于公共体育设施而言，目前有三种比较常见的管理方式：

（1）自主管理，指的是地方委员会自己对其拥有的场地设施直接进行经营和管理，对收支、定价、规划等有相应的自，同时也需要承担相应的运营风险。

（2）私人承包管理，指的是地方委员会以五年至十年为期，将公共体育场地设施签约给私人承包商来运营。公共体育场地设施原有的工作人员转为承包商的员工，继续予以聘用。承包商拥有所有的运营收入，只承担与场地设施相关的支出，不负责场地设施的外部环境建设（如建筑物的外部构造、环境绿化等）。在大多数情况下，地方委员会每年会给承包商提供一个对公众开放的指导价，约定其“公共服务”的性质。此外，地方委员会允许承包商在会员费定价上有相应的自，以便通过市场营销增加收入、提高参与率。

（3）委托独立的非盈利组织进行管理，其中最普遍的是注册为慈善团体的信托基金会。地方委员会对这种委托形式的控制力较弱，但仍然可以通过年度资助或管理费收入等各种资金补贴影响场地设施的运营。除此之外，委员会还可以推选信托基金管理委员会20%的成员，确保在不损害信托基金利益的情况下，最大程度地顾及地方委员会的目的和要求。

除了上述几种最常见的方式外，还有一些其他的管理方式作为补充，如学校场地设施在课间和课外分别由学校和社区进行管理等。

英国审计署2006年的数据显示，约有47%的公共体育设施由地方委员会直接管理，10%和15%的公共体育设施由地方委员会分别委托私人承包商和信托基金会进行管理。其他以提供公共服务形式向民众开放的体育设施中约有16%由学校管理，4%由自愿组织进行管理，如图4所示。

以上几种体育场地设施管理方式各具特色、各有所长。从群众参与率方面来看，英国特许公共财政及会计学会以及国家基准服务的统计显示，在这几种管理方式下的群众体育参与率并未出现明显的差异；从财政补贴方面来看，私人承包管理的成本和所要求的财政补贴最低，信托基金会管理次之，地方委员会自主管理的成本和所要求的财政补贴最高；从运营回报率方面来看，公共优质服务协会的基准数据显示，地方委员会自主管理的投入一产出比最低，信托基金会管理次之，私人承包管理最高。

正是由于私人承包和信托基金会两种管理方式在公共体育场地设施的投入和参与率方面具有较高的性价比，地方政府越来越倾向于改变当前其一统江山的局面，提高私人承包和信托基金在公共体育场地设施管理方面的占比。例如，自2001至2005年的四年间，英格兰地区地方委员会自主管理的占比由73%下降至62%，信托基金管理的占比由12%上升至21，私人承包管理的占比保持17%不变。

4 英国大众体育场地设施的使用与规划

虽然英国中央政府不直接干预地方政府在大众体育场地设施供给、管理等方面的事务，但是会提供规划建议，也会通过目标的达成程度评估绩效，并根据绩效结果决定下一年的经费调配。

例如，英国体育理事会（Sport Council）在20世纪80年代中期就制定了英国社区体育中心的基本标准（SASH），要求每25000人的社区就需要建设一个社区体育中心。英格兰体育（Sport England）在2012-2013年连续出台了三个文件，“Affordable Sports Centres”、“Affordable Sports Halls”和“Affordable Community Swimming Pools”，旨在指导地方政府建设群众可以负担得起的社区游泳池、体育中心和体育馆。文件就这些场馆的选址、面积、成本、收入、结构等方面都提出了相应的建议，如表4所示：

此外，英国体育理事会还经常出台一些很具体、操作性很强的手册和指南，以便供应方能够用科学的、合理的方法和手段提供场地设施。例如，英国体育理事会在1983年对“提供一个新的体育设施需要做哪些准备工作”给出了非常详细的流程建议，涵盖了从信息收集到后期反馈的所有内容，具体情况如图5所示。

除了在规划方面提供指导以外，英国政府部门还会着力关注大众场地设施的使用效率和效果，在“入口”和“出口”两方面对大众体育场地设施的质量进行把控。由于英国体育俱乐部比较发达，加上公共体育场地设施的使用大多是采用单次或会员收费的形式，很容易对会员数量、到访人数以及设施使用情况进行统计。因此，群众体育的参与情况成为考核公共体育场地设施供给、运营、管理的重要指标。

有数据显示，2006年英国民众的室内体育活动参与率为36%，室外体育活动参与率为15.8%。在英格兰地区，每年约有8000万人次使用游泳池和体育馆，每年约有750万成年人和210万青少年在体育公园和运动场开展正式或非正式的体育活动。总体而言，公共体育场地设施的使用率常年持平，使用人群较为固定，以中等收入的成年人居多，青少年的使用率较低，高收入群体的参与率是低收入群体的2倍。

大众体育场地设施的经营方和管理方也成为收集和调查群众健身设施需求和满意度的重要来源。

5 英国大众体育场地设施面临的困境

作为一个以建设“福利国家”为目标的国家，英国在为民众提供公共体育服务方面处在世界前列，但是，英国在大众体育健身场地设施的供给和管理方面也面临着困境。

5.1英国经济增长的放缓使得政府在公共体育服务的投入方面呈现不稳定的趋势，并在2014年出现了自2009年以来的新低，如下图6所示：

财政投入的萎缩不仅使场地设施的新增速度放缓，还极大地影响了现有公共体育设施的维护与更新，使得大部分公共体育设施较为陈旧，在质量和方便使用两方面难以支撑政府规划的“每年增加1%的体育参与率”的宏伟目标。在英格兰地区，约65%的政府体育设施超过20年。政府在体育上的财政支出无法赶上这些体育设施的老化速度。

5.2公共体育设施目前的使用情况与英国政府制定的体育发展目标不匹配，青少年的参与率偏低，这一群体成为英国政府提升体育参与率重点关注的对象。此外，随着这几年英国政府财政吃紧，政府在公共体育设施上的投入主要流向教育系统，这一举措虽然可以在一定程度上为青少年参与体育活动提供更多的机会，但也导致了一个问题，即当学校体育设施向社会开放不充分时，就会导致资源分配不均衡。因此，如何促进学校向社会开放其体育设施成为一个非常重要的问题。

5.3公共体育设施的供应和管理逐渐向市场化的方向转变，市场主导的供应和管理方式在效率和效益方面固然存在一定的优势，但这种资本和收益驱动的模式却在社会发展、社区共建等需要长期规划和长效经营的方面存在明显缺陷。因此，在市场化的过程中如何处理效益、公平、平等这几方面的关系，让体育成为每个公民的能够“负担得起”的权利，是英国政府的下一个阶段需要重点关注的问题。

6 英国大众体育场地设施的供给、管理与使用对我国的启示

马斯洛将人的需求分为生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求和自我实现的需求五个层次，从人的发展角度来看，又可以分为生存发展需求、个体发展需求、社会发展需求以及全面发展需求。人在满足了基本的生存需求和个体发展需求之后，必然追求“在社会中并通过社会来获得自己的发展”，这是人的本质属性――社会性所决定的。而体育就其本质而言，具有鲜明的社会性，其社会参与性、社会互动性、社会学习性和社会组织性使体育成为人在追求全面发展的过程中不可或缺的方式和手段。

虽然我国的社会制度与基本国情不同于英国，民众在体育消费和体育需求方面也有所差异。但可以预见的是，随着我国居民人均收入的迅速提高，生活、消费方式升级是必然的趋势，群众对体育产品和服务的需求也必将迎来繁荣期。

2014年第六次全国体育场地设施普查数据显示，截至2013年底，我国人均体育场地面积为1.46平方米。同年，国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出，力争到2025年，人均体育场地面积达到2平方米，经常参加体育锻炼的人数达到5亿，公共体育服务基本覆盖全民的战略目标。要实现这一目标，体育设施的规划和建设必须走在前面。

目前，发达国家在人均体育场地面积方面远远高于我国的现状与规划（美国为16，日本高达19平方米），而英国更是在公民福利保障和公共体育服务建设方面处于世界前列，其在体育场地设施建设、规划、管理等方便的经验和教训虽不可完全照搬，但一些基本的管理理念和经营模式非常值得我国借鉴。

（1）以“服务”为中心的供给理念：随着我国市场经济的深入发展，社会阶层的多元分化是不可避免的结果，对体育服务内容的需求也一定会多元化。在规划和设计大众体育场地设施时，可以参考英国经验，针对不同地区、不同民族、不同特征的群众，按照其经济水平、文化背景、风俗习惯等方面的差异，对大众体育场地设施的种类、数量、经营模式等进行差异化处理，提供各阶层用得起、愿意用、用得上的场地设施。应避免僵化的“统一配置”带来的资源浪费，“对症下药”地解决因场地设施问题引起的矛盾和冲突，提高群众参与体育活动的积极性。

（2）以多元合作为格局的供给模式：分析英国体育设施建设的问题可以看出，体育设施的建设通常是耗费巨大的工程，政府不应该全盘包办所有的场地设施，应该引入多元资本、多方监督等，相互补充、彼此协作。既可以减轻公共财政的压力，也可以避免体育场馆建设中不必要的问题，比如新近落马的部分官员都在其主导的重大体育赛事的场馆建设中存在经济犯罪的疑点。在这里我们也可借鉴英国经验，探索是否可将部分场馆设施私有化或部分私有化，优化将产权和经营权分开的承包模式。

（3）以提高现有资源利用率为目标的管理理念：虽然我国的体育场地设施在总体和人均数量上呈现短缺的态势，但同时也存在和英国类似的使用不充分情况。相关数据显示，虽然我国目前加大了体育系统内部体育场馆设施的开放力度，截至2011年，752个大型场馆中的670个已经向社会开放，开放率为89.1%，但是，占全国体育场馆总数66%（最新的“六普”数据为53.01%）的学校场地设施的开放率不足三分之一。因此，在场馆和设施的管理方面，我们可以充分借鉴英国“保护（现有的）――更新（陈旧的）――增加（必需的）”三者相结合的成熟经验和管理方法，对现有体育场地设施可以采用“不同项目分段使用”的方式提升利用率；其次，对公共体育设施的使用情况也应该做到心中有数，促进公共资源的利用率，使它们能够有条件地向民众开放，避免类似“锁住的篮球架”、“菜地体育场”的事件发生；第三，以六普报告中显示的体育场地设施的分布状况和群众的现实需求为基础，对新建场馆的分布、规模、类型等做出合理的规划和切实的指导。

（4）以长期目标为导向的管理模式：政府在公共体育设施的管理方面，应该着力于长期规划和顶层设计，通过政策、税收、行政等多种手段，一方面引导市场在公共体育设施的供应和管理的方面发挥更重要的作用。另一方面，避免市场失灵的发生，比如短视、过度供应、无序竞争等。