亚洲主要劳动力输出国家境外就业政策与实践

摘 要：促进本国公民到境外就业是部分亚洲国家扩大就业、赚取外汇、解决民生问题的重要做法。为实现上述目标，保护本国移民工人，促进移民有序流动，亚洲主要劳动力输出国家都推出了相应的政策、措施。本文将介绍这些政策和措施。

关键词：劳动力输出；境外就业；移民工人

由于经济发展不平衡、高失业率和发展机会匮乏，一些亚洲国家都将开发境外就业市场作为一项重要的政治、经济和社会战略。他们采取多种措施开发境外就业市场，促进本国公民到境外从事有收入的工作。主要做法有：派遣驻境外机构、开发宣传材料、加强宣传工作、境外就业市场调研、与驻外使团联络以及参加国际移民会议或论坛等。菲律宾在境外就业市场开发方面的举措包括“职业介绍计划、行业联络和签署双边和多边协议”；斯里兰卡由双边合作公司负责从各驻外使团收集境外就业信息。由于政府一直在积极致力于中东、日本和韩国市场的开发，为获得这些国家的劳动力市场发展情况，斯里兰卡有关驻外使团每月都需向国内的双边合作公司发回东道国的劳动力市场信息报告。

在政府的倡导和鼓励下，亚洲的境外就业获得了快速的发展。但同时也面临一些问题和挑战。为应对这些挑战，他们主要加强了以下四方面工作：

一是保护移民工人在招募与就业过程中免受剥削，以及在行前、境外就业和回国后重新融入社会等方面为他们提供适当的援助；

二是使移民工人利益实现最大化，尤其是需要增加汇款的正规渠道，保证汇款有合理的投资渠道；

三是加强制度能力建设和部门间合作以应对境外就业新问题；

四是加强与境外就业东道国之间的合作以保护移民工人、开发新市场以及防止非法移民。

为实现上述目标，保护本国移民工人，促进移民有序流动，亚洲主要劳动力输出国家都推出了相应的政策、措施。这些政策措施主要集中在出境控制、防止招聘环节非法操作、制定就业合同标准、行前培训、回国援助和回国服务等方面。

1 实行出境控制

一般来说，自由离开一个国家（包括自己的母国）是每个公民的一项基本权利。在亚洲一些劳动力输出国家，为了保护移民工人，都实行了不同程度的出境控制。在菲律宾，移民劳工出境前必须到菲律宾海外就业管理局办理清关手续；巴基斯坦、孟加拉国和印度尼西亚对女性移民工人出境予以不同程度的限制。过去也有些国家因为目的地国发生虐待移民工人事件而禁止本国劳工赴这些国家就业。

2 规范私营招募活动

在亚洲，私营招募机构在扩大境外就业方面发挥了重要作用，但同时它们也通常被认为是产生问题的根源。招募机构违规操作现象时有发生，这导致许多国家政府都对私营招募机构实行较为严格的控制措施。印度的一个非政府组织甚至呼吁取消私营招募机构，特别是在家庭佣工领域。几乎所有的亚洲劳动力输出国家都禁止未经过国家劳动行政部门认证的机构从事境外就业招募工作。机构认证一般要求从事境外就业招募工作机构的法人代表是本国公民，并能为自身的招募行为负责任。另外，要求认证机构提供保证金及限制招募过程中的收费也是各国比较普遍的做法。

3 加强就业合同管理

通过就业合同保证一份公正的工资以及基本的工作条件是保护移民工人权益的一项重要内容。亚洲劳动力输出国大多制定了“就业合同范本”，有的还针对不同就业国和不同职业制定不同的“就业合同范本”。一些国家要求，外方企业在通过中介机构招募劳工时必须提供一份符合一定标准的合同，否则这些工人不能出境就业。然而，尽管各国对就业合同的签署都有较严格的规定，事实上在劳工输出国与输入国之间没有签订相应劳动力协议的情况下，则很难确保这些合同能够得到实行。如果雇用企业违反与外籍劳工签订的合同，却得不到东道国的惩罚，劳动力输出国对境外就业合同的最低要求就起不到其应有的作用。

4 加强行前培训

行前适应性培训可以采取多种形式，可以是强制的也可以是自愿的。菲律宾从1983年开始就有了对境外就业劳工进行行前适应性培训的强制性规定。这种培训的内容包括：国外的工作和生活条件、移民工人的权利和义务、移民工人及其家庭的计划和服务、怎样寻求帮助等等。另外，针对那些易受伤害的移民工人群体，例如家庭佣工（大多数为女性），政府指定一些非政府组织对他们进行更有针对性的培训。在菲律宾，除政府机构外，非政府组织也在移民工人事务方面发挥着越来越积极的作用。目前在菲律宾，至少有38家非政府组织为移民工人及其家庭提供各种服务和援助。同样，一些有资质的中介机构也通过大众媒体和一些以社区计划提供各种各样的行前适应信息。在斯里兰卡，政府的境外就业局通过公共和私营培训设施网络实施了一项统一的行前培训课程提纲。国内的非政府组织和劳工组织也日益参与到了培训计划中来。尼泊尔最近也引进了以斯里兰卡境外就业局模式（指统一的培训课程提纲）为基础的行前培训计划。在印度，非政府组织或者劳动力接收国的劳工招募单位对准备到境外从事建筑行业就业的印度劳工提供技术培训。例如，一些新加坡建筑公司就对来自印度的劳工提供行前技术培训和资格认证。

5 提供回国援助和回国服务

除行前适应性培训外，亚洲主要劳动力输出国家一般还为本国出境就业人员提供了诸如福利津贴援助、在东道国派驻劳工机构及回国后重新融入社会等服务。菲律宾、孟加拉国、巴基斯坦、泰国和斯里兰卡等国政府都要求招募本国劳工的外国雇主设立一项福利基金作为紧急资金以帮助身在东道国的劳工（例如用于回国劳工路费）。设立福利基金是一项在东道国帮助境外劳工的创新性做法。评估这种做法的有效性及分享有关经验对于那些有意引入这种做法的国家是有帮助的。菲律宾、斯里兰卡等国家还为回国劳工提供咨询和计划，帮助他们重新融入本国劳动力市场。

表1列出了亚洲部分国家政府采取的境外就业相关管理措施。经过多年的实践，这些措施取得了积极的成效。但是在有些方面，亚洲劳动力输出国家仍需加强能力建设。比如，在为境外就业开辟新市场方面。虽然亚洲主要劳动力输出国家对西亚及东亚国家的劳动力输出已经有比较大的进展，但是对欧美市场的开发程度还很低。为此，需要针对欧美境外就业市场展开研究、与各国的劳动部门进行广泛接触。一些亚洲国家已经在寻求与欧洲国家签订双边劳动力协议，为进入其劳动力市场创造条件。但还需进一步努力。

另外，尽管各国都建立了规范境外就业中介，保护移民工人权益的法律法规，但是这些法律法规的强制力却是有差别的，在各国的执法力度也有较大差距。有的虽有立法，但不能真正有效地贯彻实行。应该建立一套更好的监督机制，并且要让非政府组织、劳工组织和民间社团也能参与对中介机构的监督。此外，其他一些有关劳工招募及管理的机制也能起到保护劳工的作用。例如，菲律宾海员联盟是菲律宾海员自己的组织，它的职能是帮助其成员寻找就业岗位、就就业条件和待遇条款与雇主进行谈判，维护成员权益等。像菲律宾海员联盟这种类型的合作社组织可以成为一种比较好的模式，值得各国借鉴学习。特定行业的劳工或者非政府组织还可以成立其他类型的合作社组织来保护移民劳工的权益。

对于劳工回国后重新融入本国社会等问题。除了极少数几个国家外，其他亚洲主要劳动力输出国还很少提供这方面的咨询及帮助。显然，对亚洲主要劳动力输出国的政府来说，这是一个新的需要关注的领域。