西部小城镇的功能定位及其发展路径选择

小城镇是城镇体系的重要组成部分，是大中城市经济社会文化要素向外辐射扩散的承接基地。小城镇能否健康发展直接关系到我国广大农村地区的发展，也直接影响我国城镇化的健康发展。基于自然地理条件的局限，除少数区域可以发展成为城市群、城市圈以外，小城镇是广大西部地区城市化的主要空间依托。因此，基于功能定位选择其发展路径是西部城镇化的客观要求。

一、中国西部小城镇发展现状及问题

改革开放以来，我国城镇化取得了积极进展，城镇化水平由1978年的17.9%提高到2006年的43.9%。在借助地缘优势及有力的政策扶持条件下，东部小城镇得到了迅速的发展，而西部小城镇却由于种种原因发展缓慢，导致我国区域间小城镇发展极不平衡。

（一）从建制镇数量来看，西部地区建制镇数量的增长速度明显低于东部地区

1998―2000年，东部地区建制镇数量占全国建制镇总数的比重从34.44%上升到43.6%，上升了约9百分点；中部地区所占比重从37.52%下降到30.7%；西部地区所占比重从28.05%下降到25.7%，建制镇重心明显东移。2000年东中西部建制镇的分布密度为：东部65.5个／万m2、中部21.5个／万m2、西部9.5个／万m2，西部小城镇分布密度过低。2002年，东部地区建制镇达到8113个，占全国总数的41%;中部地区建制镇达到6207个，占全国总数的31.3%;西部地区建制镇5491个，占全国总数的27.7%。

（二）从建制镇的发展水平来看，西部建制镇在人口、收入、乡镇企业个数、基础设施、文化等各方面与东部相比差距极大

从财政收入来看，东部建制镇的平均收入水平为3396.9 万元，支出为2389.5 万元；而中部地区建制镇的平均收入水平为834.3 万元，支出水平为641.4 万元； 西部地区建制镇的平均收入水平为550.5 万元，支出水平为480.2万元。从乡镇企业个数方面来看，西部地区仅为东部地区的55.66%，乡镇企业数量过少，无法带动西部小城镇的发展。

（三）从全国千强镇分布情况来看，西部地区所占比重严重偏低

2003 年我国综合发展水平较高的1000 个小城镇（即千强镇）中，东部地区千强镇共842 个，中部地区23 个，西部35 个。2005 年千强镇的分布情况是东部地区954 个，中部地区31个，西部地区15 个，东部地区千强镇比2003 年增加了112 个，中部地区增加了8 个，西部地区则减少20个。西部千强镇所占比例从3.5%下降到1.5%，地带性差异趋于增大。西部小城镇不仅表现为总体数量较少，更表现为在带动西部各地区尤其是广大乡镇地区经济发展方面的重点镇、中心镇的严重缺失。

另外，西部小城镇建设还存在一些不容忽视的问题：西部小城镇规模偏小，功能不完善，对社会经济文化要素的集聚能力弱，对镇域经济也无法起到辐射作用；西部城镇体系发育不全，中小城镇尚处于起步阶段，吸纳剩余劳动力的能力有限；政府的扶持政策缺乏协调，管理体制改革滞后；规划管理问题突出，重建设轻规划；小城镇建设资金筹集渠道单一，市场融资机制不健全，地方财政配套困难。西部小城镇发展面临的问题预示原有的传统发展路径已经无法推动其持续发展。新的历史时期，在明确西部小城镇功能定位的基础上选择其发展路径

成为迫切需要。

二、中国西部小城镇的功能定位

小城镇建设是中国西部农村城镇化的重要实现形式。结合西部小城镇发展现状，坚持以产业为依托，做好与大中城市的产业衔接及市场衔接，充分发挥自身的特色资源和特色产业优势，引导乡镇企业、民营企业向小城镇集中连片发展。通过凝聚工商企业来集中适度规模的人口，从而带动小城镇的经济发展和市容、市政基础设施建设，进而发展成为大中城市经济辐射的接续地带和为大中城市产业与生产服务的腹地，发挥小城镇的产业集聚、人口集中、土地集约的功能。

（一）特色产业的聚集空间

工业化、农业产业化是小城镇的必经阶段。只有工业、现代农业发展到一定程度时，才能带动服务业的发展，产业聚集发展也是扩大就业、促进第三产业快速发展的重要途径。产业在小城镇的聚集发展，必然会增加来自市场企业的利税，扩大小城镇建设资金的来源，有利于小城镇基础设施建设的发展。因此，在空间布局上，应通过产业园区建设促进产业集中连片发展，促使特色产业向产业园区集中。将生产要素聚集与小城镇建设结合在一起，通过产业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇上规模、上档次带动产业的进一步发展。

（二）农村人口的集中载体

小城镇在很大程度上是一定人口与劳动力的聚集体，其人口与社会经济发展是相辅相成的。过小的人口规模不利于小城镇的经济发展，因此，要坚持人口聚集的发展模式。有关研究表明：在2万―10万人的小城镇中，大体上是随着人口规模增加，经济效益也在增加，当人口超过5万人时，经济效益的增加更加明显。这说明，在目前的生产条件和技术条件下，合理的人口规模将带来较高的经济效益。同时，在产业聚集发展的基础上，人口聚集也有利于实现农村剩余劳动力转移的目标。由于镇区人口规模与吸纳农村劳动力的能力成较强的正相关关系，所以，为了增强小城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力，必须走人口聚集的发展道路。

（三）农村土地集约利用的实现方式

农民进小城镇比在农村要少占用土地。有关研究表明，镇区面积与镇区人口的相关系数只有0.3左右，呈低度相关，也就是说，农民进镇，镇区人口增加，并不意味着镇区面积的扩大。这样，农村就可以留出较多的耕地。另外，乡镇企业在小城镇集中也比在乡村要少占用土地。目前我国西部乡镇企业大部分在自然村落，以极低的成本占用本村大量土地。而通过产业聚集，将乡镇企业引导到小城镇尤其是工业小区来集中发展，则可以解决乡镇工业因布局分散而占地超过工业用地正常标准所造成的土地浪费问题。通过人口的集中和乡镇企业的集聚，实现了土地的集中，为农业的产业化发展、土地规模化经营提供了基础。

三、中国西部小城镇发展路径选择

在产业聚集、人口集中、土地集约利用等功能定位下，中国西部小城镇的发展必须以现代农业发展为基础、以基础设施配套为前提、以产业发展为支柱、以社会保障完善为保障。其基本思路是：以户籍制度改革为突破口，以工业化发展和技术升级为基础，以加工业和第三产业为吸纳进入城镇农民就业的主要空间，以大力发展非公有制经济为组织形式。加强城镇规划，优化城镇结构和布局，促进大中小城市协调发展，坚持城镇化与工业化相互促进，培育产业支撑。

（一）现代农业发展：小城镇发展的基础

农业现代化是工业化和城镇化在西部小城镇经济的重要实现形式。西部小城镇建设应坚持把现代农业发展作为推进小城镇建设的基础和首要任务。加快转变农业增长方式，大幅度提高农业生产率，培育壮大龙头企业；不断健全龙头企业与农户的利益联结机制，发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度；大力发展农产品深加工，形成具有特色和比较优势的农产品深加工、保鲜、储运和其他服务产业链条，提高优质专用农产品比重。

（二）基础设施建设：小城镇发展的前提

要多方筹措资金，扩宽小城镇建设资金来源渠道，切实保证小城镇基础设施的配套建设。本着“谁投资，谁受益”的原则，从政策上鼓励国家、集体、个人、外商等共同投资，全方位调动小城镇建设积极性。同时，政府要承担小城镇基础设施建设的总体规划与定位，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施建设规模，注重实效，突出特色，与中心城市配套规划，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应，使小城镇成为联接广大小集镇、农村与城市的纽带。

（三）城镇产业培育：小城镇发展的支柱

西部小城镇产业发展的原则是一业特强、多业发展，以市场为导向，大力发展现代农业，着力培育各类农业产业化经营的龙头企业，形成农副产品的生产、加工和销售基地，将发展小城镇与农村产业结构调整、农业产业化、现代化经营相结合；发挥小城镇功能和连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性和专业性商品批发市场。要从根本上克服小城镇发展的低成本扩张和低水平发展的弊端，从提高小城镇的整体功能上着眼去完善小城镇发展，突破传统的小城镇单一低功能模式的束缚。

（四）社会保障完善：小城镇发展的保障

西部城镇化过程中的社会保障既包括国家政府的社会保障，也包括基于农民土地使用权之上的保障，是我国西部小城镇特有的新型社会保障。其核心是养老，关键是医疗，基础是教育，辅助是文化，具体包括养老保险、医疗保险、最低生活保障、灾害与事故保险四个方面。养老部分应依然采用社会和家庭相结合的形式；医疗保险可以采用国家补贴、群体联保的形式来作为过渡；而最低生活保障的问题由于经济能力原因可以暂时搁置，只对于个别无劳动能力的进行救济，在整体经济发展到更高阶段时再进行规划；灾害与事故保险要以保险公司为主，大面积铺开，这需要政府的政策参与和支持。同时，教育和文化在西部城镇化进程中社会保障制度的完善方面也有着不可忽视的作用，只有不断提高教育水平，增加文化事业投入，才能从根本上提高小城镇居民的综合素质，才能进一步推进西部小城镇的新型社会保障制度的完善。

（作者单位：西南财经大学中国西部经济研究中心）