国有企业应分类监管

第三方监督的监管方式注重的目的是实现长期利益和社会效益的最大化，经营业绩考核注重的目的是实现短期利益和企业效益的最大化。

2003年，中央和地方国资委的成立，初步解决了国有企业出资人缺位和“九龙治水”的问题，使得出资人权利一体化和集中化。各级国资委成立后，逐步建立起委托关系和激励约束体制，包括清产核资、摸清家底；建立企业年度和任期经营目标，依据经营业绩对企业进行考核评价，依据考核结果确定经营者薪酬；推动国有产权透明管理、进场交易；改革经营者选任制度，推动社会公开招聘等。各级国资委的法规体系和组织体系也逐步建立完善。

在已有的对国有企业监管的研究中，学术界主要是根据西方的理论来解决中国的问题，推广经济增加值（EVA）、平衡计分卡（BSD）等理论。在实际操作中，国资委根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律法规，以2003年制定的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》为基础，对所监管的中央企业进行业绩考核，并对具体考核办法进行了3次修订，目前考核办法按年度和3年任期，对国有资本保值增值率、总资产周转率、经济增加值、利润总额等基本指标和综合考虑企业经营管理水平及风险控制能力等因素确定的分类指标进行考核，国资委还可根据需要单独设立约束性指标。各地也根据自身情况制定了考核办法。但如何更好地结合我国国有企业的具体实情对企业进行考核，还值得讨论。

现行监管的不足之处

20世纪90年代以来，通过在国家和企业之间引入多级委托关系，用现代企业制度改造国有企业，以实现“政企分开、责权明确、产权明晰、管理科学”的目标。但是在现代企业制度下，经营权和所有权分离，经营者和所有者的目标不一致：企业的所有者追求的是长期利益和未来发展，而经营者追求的是眼前的、短期的绩效，是报酬和费用。现在推行的依据经营业绩对企业进行考核评价，依据考核结果确定经营者薪酬，主要目的是使国有企业增加利润。从改革效果看，在解决国有企业经营者激励方面取得了一定的成效。但只凭一种不分类的监管体制监管情况复杂的国有企业系统，存在的问题也显而易见。在现行监管体制下经营者为了自己的短期利益会损害所有者的利益，忽视国有企业公共目标的实现。比如由于宏观政策因素，供电、供水、公交等行业国有企业的主业往往处于亏损状态，但各级国资委仍普遍对这些企业进行了严格的经营业绩考核，使得一些企业通过非主业投资弥补亏损，进而减少了社会产品供给、损害了公共利益。有时虽然社会产品不会减少，但是如果国有企业通过各种方式达到企业自身效益最大化，如提高价格或扩大供给，那么社会效率会受到损失，以下用经济学原理具体分析。当市场不是竞争性时，福利经济学中市场对资源的初始配置和再配置就不必然是有效率的，可能出现市场失灵。国有企业是一种政府参与和干预经济的工具和手段，是政府针对出现或可能出现的市场失效问题而代表公众利益所采取的诸多政策举措的一种。国有企业参与的市场容易存在市场失灵，原因主要有：市场势力和外部性。

市场势力是指买方或卖方不适当地控制价格的能力。国有企业拥有市场势力时，需求价格是无弹性的，产生无效率，造成市场失灵。在现行的以经营业绩为主要指标对国有企业进行考核评价的办法下，国有企业会利用市场势力，追求企业自身的高额财务回报，造成有损公共利益和社会效率的后果。

长期市场势力和短期市场势力的影响是不相同的。拥有短期市场势力的企业其市场势力的运用是谨慎的，一旦其市场势力吸引众多企业进入，那么它将承受市场份额缩小的风险。而拥有长期市场势力的企业则不必担心，因为它们总是市场的唯一或少数厂商，消费者的需求是无弹性的，它们可以不受限制地运用市场势力。因此，国有企业监管不加分别地强调做大做强或者国有资本保值增值是不恰当的。

外部性又称外在性或外部影响，是指一个经济主体的经济活动对另一个经济主体所产生的有害或有益的影响。有害的影响称作负外部性，有益的影响称作正外部性。当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的间接效应时，就存在外部性。现行监管体制下国有企业的负外部性体现在需求价格完全有弹性的公共资源领域，比如矿石的勘探和开采。

一个有效的解决办法

现行国有企业监管体制的缺陷有一个有效的解决办法——对国有企业进行分类监管。根据国有企业参与的市场状况和目标，确定具体的监管方法和侧重。国有企业监管主要有两种方式：第三方监督和经营业绩考核。第三方监督是指以公正、权威的独立于国有企业的某个客体对国有企业的经营过程、结果和战略发展进行监督评价，向国有企业监管者提供监督报告。经营业绩考核是指用科学的定性和定量方法，对国有企业的经营成果和战略发展进行考核和评价。第三方监督的监管方式注重的目的是实现长期利益和社会效益的最大化，经营业绩考核注重的目的是实现短期利益和企业效益的最大化。这两项分别对应国有企业的公共性和市场性的性质。分门别类，分类监管，比采取单一的以经营业绩为指标的监管模式更佳。

如何重新分类

能够有效地参与市场调节的国有企业，往往是竞争性行业的，具有竞争意义。国有企业参与的市场失灵的领域，往往与公共利益关系密切，具有保障意义。按照国有企业的竞争意义和保障意义分类对国有企业监管是有价值的。界定国有企业的竞争意义和保障意义的依据是其在国民经济中的地位、作用及其同市场的关系。

1、纯粹的保障性国有企业

纯粹的保障性国有企业所在的行业和领域主要是涉及国家安全和提供公共物品和服务的行业。这些行业与公共利益紧密相关，有必要由国家直接控制和管理。这类国有企业与其他企业比较最突出的不同是其资金来源与国家预算相关或者按政府规定的项目和标准向公众收费。这类国有企业与市场的关系是非竞争性的，经营范围主要包括武器装备、航天科技、核工业等与国防相关的领域。

2、保障意义大于竞争意义的国有企业

保障意义大于竞争意义的国有企业所在的行业和领域主要是自然垄断行业和战略性新兴产业。垄断企业主要集中在资源、能源、邮电、交通运输和原材料等基础部门，这些基础部门是经济链条的“上游”部门，为其他部门提供投入品，其价格是构成其他生产部门的产品成本的重要部分。而战略性新兴产业关系国民经济未来的发展方向，在整个国民经济中具有很强的带动作用。这类国有企业具有显著的正外部性，与市场的关系是非完全竞争的。典型的有国家电网公司、中国石油天然气集团公司等。

3、竞争意义大于保障意义的国有企业

竞争意义大于保障意义的国有企业提供的产品和服务虽然具有一定的正外部性，但这些外部性可以通过财政补贴和税收优惠予以补贴，不一定由国家投资。私人企业或者外资企业参与到这些行业中时国家也一视同仁，给予同样的补贴和优惠。这类企业是竞争性的，参与市场竞争更能实现社会效益的最大化。例如各类研究型企业和技术型企业。

4、完全竞争的国有企业

完全竞争的国有企业是以盈利为目的的国有企业，分布在可以自由进入和退出的行业，不存在国家限制。这类国有企业一般已经完成现代企业制度改制，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。这类企业主要分布在轻工业、建筑业、服务业等行业。

重新分类后监管的侧重

1、纯粹的保障性国有企业——强有力的第三方监督和一定的经营业绩考核（侧重成本和管理）

纯粹保障性国有企业的监管应侧重强有力的第三方监督和一定的经营业绩考核。第三方是独立于企业的、公正的、市场化的，强有力第三方监督是纯粹的保障性国有企业与市场的纽带。在市场失灵的情况下，第三方为国有企业的所有者和公众提供对国有企业的综合评价。而对于纯粹的保障性国有企业的经营业绩考核不是财务回报的考核，而是对企业生产成本和管理成本的考核，以促进企业降低成本，改善经营管理。

2、保障意义大于竞争意义的国有企业——较强的第三方监督和一定的经营业绩考核

保障意义大于竞争意义的国有企业的监管应侧重较强的第三方监督和一定的经营业绩考核。较强的第三方监督对国有企业的保障意义进行评价，弥补市场缺陷。一定的经营业绩考核符合国有企业的竞争意义要求。

3、竞争意义大于保障意义的国有企业——较强的经营业绩考核和一定的第三方监督

竞争意义大于保障意义的国有企业的监管应侧重较强的经营业绩考核和一定的第三方监督。较强的经营业绩考核既使企业提高竞争力，又准确把握企业的经营状况，提高对企业的监控能力。一定的第三方监督使企业避免不合理的竞争，防止损害公共利益。

4、完全竞争的国有企业——全面的经营业绩考核

完全竞争的国有企业应侧重全面的经营业绩考核。完全竞争的国有企业应该充分参与市场竞争，以业绩考核为监管的主要方式，追求投资回报。

5、监管方式的具体实施和动态调整

在集团公司中，存在分公司的业务或经营范围与集团公司不同，应根据实际情况，调整分公司的第三方监督和业绩考核的权重。如果是由于之前监管方式而从事非主业以逐利的，应该退出非主业。在国有企业的发展中，其所属分类也不是一直不变的，应根据经济发展方向、与市场的关系和公共需求予以动态调整。

我国国有企业改革任重道远，不可能一蹴而就。我们不能简单地将国有企业私有化，更不能为了防止私有化而使国有企业改革停滞。国有企业一方面要参与市场竞争，要注重其市场性；另一方面要保障公共利益，要注重其公共性。基于这两方面要求，对国有企业进行监管更具有针对性，更能兼顾市场和公共利益。