浅谈我国批准加入《海事劳工公约》的紧迫性和必要性

摘 要:《2006年海事劳工公约》是世界海运史上具有里程碑意义的重要文献,必将对世界海运业产生重大而深远的影响。本文关注目前我国海员权益的现状,分析我国批准加入公约的紧迫性和必要性。

关键词:海事劳工公约;海员;权益

中图分类号:U675 文献标志码:A文章编号:16717953(2009)04004404

The Urgency and Necessity for China's Ratification of the Maritime Labour Convention

ZHENG Mingjie

(Guangdong Maritime Safety Administration of P.R.C,Guangzhou 510230)

Abstract: "Maritime Labour Convention,2006",as a milestone,is one of important documents in the history of world shipping industry,and will have a significant and far-reaching impact. This paper concerns not only the rights and interests of the current status of the seafarers,but analyzes the urgency and necessity for China's ratification of the Convention.

Key words: maritime labour convention;seafarers;rights and interests

1 《2006年海事劳工公约》的概况及其特点

在第94届国际劳工大会上获得以压倒性多数表决通过的《2006年海事劳工公约》(以下简称公约)是一部经修订整合国际劳工组织过去通过的60多项海事劳工协定而形成的综合性海事劳工公约,它为全世界海员的生活、工作环境和福利社会保障等相关议题提供了简明、易懂、全面的指导,被誉为全球海员的“权利法案”[1]。国际社会普遍认为它将与《1974年国际海上人命安全公约》、《国际防止船舶造成污染公约(73/78)》和《经1995年修正的1978年海员培训、发证和值班标准公约》一起,构成世界海事法规体系的四大支柱。

公约在结构上由3个层次构成,即第1层次的正文条款,包含公约的一般原则、定义、适用范围、生效和修正等程序性条款;第2层的规则,为公约的实质性内容和原则要求;第3层的守则,分为A、B两部分,A部分为强制性标准;B部分为实施A部分各项标准的建议性导则[2]。

公约在内容上主要涉及五个方面:1)海员上船工作的最低要求;2)就业条件;3)起居室、娱乐设施、食品和膳食服务;4)健康保护、医疗、福利和社会保障;5)遵守和执行。

相较于国际劳工组织以前所制定的大部分公约,新的公约具有以下的显著特点:

1)快速更新机制――默认接收程序:公约生效后,对于其守则部分具体规定的修正将采取默认接受程序而不是明示批准,这将大大加快公约的修改更新的速度,保持公约旺盛的生命力。

2)有效执行机制――检查与发证:各船旗国、海员输出国或港口国应通过法律签发《海事劳工证书》和《海事劳工符合证明》,而港口国在执行港口国检查时,可以对进港船舶履行海事劳工公约的情况进行检查,并拥有滞留船舶的权力。

3)无法回避――不更优惠待遇:公约规定对非缔约国的船舶不给予优惠待遇。无论船旗国是否批准该公约,其船舶只要进入批准该公约的成员国港口,都会受到港口国根据新公约的要求进行的检查。而且通常这种针对非缔约国船舶的检查会更严格、更频繁。

4)全球统一性和措施的灵活性:给予成员国的国内立法以较多的空间,允许成员国在其认为必要时采用实质等效的措施来落实守则A部分的强制性要求,从而使公约更具备操作性,更容易被各国所接受、批准。

5)生效迫切性:合计占世界船舶总吨位33%的至少30个成员国批准并在国际劳工局登记后12个月,公约即生效。

2 我国海员的贡献及其地位

我国是一个世界海运大国和贸易大国。世界贸易组织(WTO)最近新出炉的《2009年世界贸易报告》中的数据显示,2008年中国的商品出口额达到1.428万亿美元,仅略低于德国的1.465万亿美元。世贸组织更预测,2009年中国将超越德国,成为全球最大的商品出口国。作为最安全、最环保和最经济的运输方式,海运承运了约90%的国际贸易物资[2]。海运业已成为国家重要的经济命脉。

海员是国际海运中重要的人力因素,在我国国民经济快速发展的过程中,海员发挥着了不可替代的作用,做出了卓越的贡献。海员的工作理应受到全社会的尊重。然而,这些年来海员的地位并没有获得实质性的提升,我国也缺乏完整而系统的专门针对海员劳动和保护方面的法律法规,有关检查和监督的正式机制没有建立起来。而随着我国经济的迅速发展,广大人民群众的生活水平有了很大的改善。与业余生活丰富多彩的陆上工作相比,远离家人、充满艰辛、饱含孤独的海员职业对年轻一代已失去吸引力,海员职业越来越远离社会的认可,海员短缺的问题正日渐成为制约海运业发展的瓶颈。

如何确保每一位海员享有正当的权益,为他们创造体面的工作生活条件,提供更好的职业发展空间,更人性化的关怀和扶助,已成为国际劳工界努力追求的目标。

3 批准加入公约的紧迫性

为了使公约得到更快和更多国家的批准和有效实施,国际劳工组织制定了一个五年的行动计划,拟达到如下目标:(1)使公约得到多数国家的批准,从而尽快生效;(2)为公约在各国国内的实施提供基础,包括制度上的保障。

利比里亚已于2006年6月7日批准了2006年海事劳工公约,成为批准该公约的第一个国家。作为全球第二大船旗国(以总吨计),利比里亚对公约的批准是对公约批准进程的重要支持。第二个批准该公约的国家是马绍尔群岛(Marshall Islands)。全球第三大船旗国巴哈马(Bahamas) 2008年2月11日也正式宣布批准公约,成为批准该公约的第三个国家。巴拿马和挪威分别于2009年2月6日和2009年2月10日批准公约。以上批准公约的五个国家商船吨位合计已接近公约生效关于吨位方面规定的门槛条件。另外,欧盟、美国、菲律宾等国家已表示将早日批准海事公约。

由于公约采用了并不太高的生效标准,同时允许成员国采用实质等同的措施来落实公约的条款,使得公约的早日生效成为可能。目前,虽然批准2006年海事劳工公约的成员国数量不尽理想,而且大多属方便旗船旗国,然而因为公约获得欧盟等国家的支持及承诺,考虑到欧盟现有27个会员国,因此仍可预期2011年实现至少占世界船舶总吨位33%的30个国际劳工组织成员国批准公约的门槛目标,并于2012年公约生效。

此外,公约引入的“不更优惠待遇”的机制,使得每个成员国对于公约的批准和实施已不是一种选择,而是必须。一旦欧盟国家批准公约,公约生效的门槛被跨过,必将会有更多的国家跟进批准公约。

4 批准和实施公约的必要性

4.1 体现我国履行国际公约保护海员权益的积极态度

促进国际劳工组织倡导的“体面劳动”的实现是公约的核心,而所谓“体面劳动”,主要是指“在自由、公正、安全和具备人格尊严的条件下,获得体面的、生产性的工作机会的权利”,其目的是保护海员的合法权益,促进海运业的公平竞争,这与倡导以人为本的科学发展观是一致的。我国政府如批准实施公约,将有助于进一步促进“体面劳动”和科学发展观在我国海运领域的具体落实,体现我国在履行国际公约等方面的积极态度,对我国海员权益保护、海运业持续健康发展产生积极、重要而深远的影响。

4.2 有助于通过完善海员权益保障的相关法律体系而吸引更多海运从业者

近几年我国船队规模扩张迅速,但由于海员职业的社会地位、职业荣誉感和社会美誉度下降等原因,导致海员职业的吸引力不高,高级海员资源日渐短缺。国际航运联合会(ISF)估计,到2015年,高级船员短缺数量将上升至27,000名。总部设在伦敦的国际海事雇主委员会(IMEC)进行的调查显示,世界上熟练海员短缺的情况变得越来越严重,航运业的人力资源危机比过去估计的更超出想象。我国若能借批准和实施公约的机会,逐步完善中国海员劳动立法,促进有效的劳工监察机制的建立,形成一整套的海员劳动和社会保护法律法规体系,切实保护中国海员的合法权益,为海员提供体面的工作,将有助于吸引更多的优秀人才投身海运业,为海运业的持续健康发展提供人才保障。

4.3 有利于建立行业规范,促进海员劳务外派发展

海员外派是一项极有潜力的劳务产业,对于扩大就业,增加国家外汇收入,拉动经济增长具有不可忽视的作用。我国高级海员在学历、资历、技能等方面要高于STCW公约所要求的标准。较高的素质令中国海员广受各国船东的欢迎。然而,中国海员劳务外派的规模却与实力形成很大反差,外派量增长缓慢。主要原因是缺乏健全的法规和有效的市场监管,海员劳动用工没有统一标准,不同就业形式的海员劳动标准存在极大差异,致使国内的海员劳务外派市场极为混乱,各种不规范的中介组织泛滥成灾,海员从中遭受层层盘剥。

公约为各国提供了统一的海事劳动标准,批准公约将有助力于我国按照公约的标准,健全完善相关制度,消除中国海员国际化障碍,通过海员劳工管理体制和机制的优化,促进我国海员劳务外派产业的更好发展。

4.4 避免公约生效后成为低标准船舶的主要目的港

一旦海事劳工公约生效,那些未加入公约的船旗国的低标准船舶将无可回避地成为已加入公约国家的港口国检查的主要目标船舶,从而增加被滞留的概率。为了规避被滞留的风险,这些低标准船舶的船东势必更多的寻求以未加入公约的国家为主要的目的港。如果这些国家的港口充斥着低标准船舶,无疑将给自身的海洋生态和环境埋下巨大隐患,极易招来严重后果。批准加入公约将有效地拒绝低标准船舶的到港,避免成为其主要的目的港口。

4.5 一定程度上增加我国海运企业的海员成本和船舶营运成本

诚然,批准加入公约必须做好各项准备工作,包括硬件和软件两方面。硬件方面主要涉及船舶的设计与建造,需要为海员创造更为体面的起居条件。同时在日常的船舶营运过程中也必须为海员提供良好的膳食服务。软件方面最重要的是制定和完善相应的法律、法规,使我国海员的管理体制、海员的福利待遇、海员职业安全与健康防护等更加详尽和配套,使其与公约的要求相吻合。所有这些都需要投入大量的人力、财力和物力,理所当然地造成海运企业的船员成本和船舶建造运营成本的增加。

必须清楚的是,如果不批准加入公约,强制性的港口国监督检查将令我国远洋运输船队在国际市场失去公平竞争的机会,海员外派劳务产业也会因未满足公约的要求而在世界劳务市场上受到排挤,给我国海运业、国际贸易、劳动就业以至国民经济发展等诸多方面都带来不利的影响。相反,批准实施公约虽然在短期内增加了成本,但对于提升我国海运企业的国际形象,吸引更多优秀人才加入海运行业,促进海运业健康发展,加速海员相关法律的建立和完善,实现海运更好服务于经济发展需要的根本目标,是具有积极意义的。

5 建议

我国政府对公约做出的积极反应之一颁布并实施了《船员条例》。作为第一部规范船员管理的法规,它填补了我国长期以来没有专门针对海员管理的法律法规的空白。虽然它仍未能完全响应公约中的所有要求,主要侧重于对船员的管理,与公约注重的海员生活、工作环境和福利社会保障等权益的保护相比仍有不小的差距[4]。我国若要批准加入公约,有必要采取措施,在下述几方面进一步努力:

5.1 认真研究公约,提出履行公约的系统方案

组织相关专家学者对公约内容进行深入研究,提出我国加入和实施公约的时间表。对公约中确实难以履行的有关条款或者与我国当前做法相距过大的内容,应作协商变通处理,以保护我国的利益。预先做好办理海事劳工证书、国家声明和船舶所有人声明等证书文本的各项准备,以确保公约生效后我国船舶的正常营运。

5.2 制定、完善相关的配套国内立法

公约的通过,为我国设立了一道必须跨越的门槛。要根据公约的要求,并在公约的框架和内容上,尽快制定完整的国内海员劳动法律法规,着手建立有效的海员劳动监察机制,形成一整套的海员劳动和社会保护法律法规体系,以适应国际海运发展的新要求,充分维护海员的合法利益。以《船员条例》为基础,结合我国有关劳动方面的法律、法规,充分考虑海员职业的国际性,对公约的条款作进一步的分解和细化,使其更具有可操作性。着重从船舶设施和海员社会福利保障等方面解决存在的问题。

5.3 健全三方协商的长效机制

建立由政府、海员、船东组成的三方协商机制,在法律法规的层面上明确三方的组成、地位和职能。按照公约的要求,及时处理涉及公约实施的有关事宜,比如公约部分标准的免除与等效、海员的投诉、港口国检查反馈等。加强三方协商主体的能力建设,增强各自的代表性。以我国目前的状况而言,海员工会的能力建设需要进一步加强,以实现真正代表广大海员的目的。

5.4 减免我国海员个人收入所得税

目前我国对海员个人所得税的起征收没有充分考虑海员职业的特殊性、高风险和艰苦性,忽视了海员在家休息时工资极低甚至没有工资的事实。海员的就业环境与陆地上存在较大差异,我国有必要借鉴世界上海运发达国家对海员个人收入所得税的征收实行减免的做法,从而强化我国海员的国际竞争力。

5.5 勇于学习以提升企业竟争力

国内海运企业要以公约中守则A部分的强制性标准和B部分的建议性导则为依据,起草、制定和完善企业的体系文件,特别应重视相对薄弱的环节,提高企业的管理水平和从业人员的业务素质。及时收集港口国检查中涉及海员保护方面的内容,学习借鉴国际先进经验,以企业为平台,积极参与海员社会保护等方面的国际合作,努力提升企业的国际竞争力。

5.6 加强对海员服务机构的管理

就目前而言,公约所要求的“不向海员收费的高效、充分和可靠的”海员招募和安置服务机构在我国还远没有建立起来。一些所谓的海员招募与安置机构,无论是船员管理公司还是船员中介,往往凭借其强势的垄断地位,采取与海员签订收取高额中介费、违约金、损害赔偿金等各种不平等的协议,以规避其自身的义务,损害海员的基本权利。部分船员管理公司采取扣留海员相关证书的方法变相阻碍海员择业的自由。

公约的出台为整顿海员服务机构的无序状态提供了一个难得的契机。我国的海事管理机构要把握机遇,着手建立船员就业信息平台,探索设立公益性质(不收费)的海员中介或机构,逐步与国际市场接轨,促进海员就业。同时,加强对现有经营海员劳务外派的中介组织(海员服务机构)的资质审批和市场监管,达到规范管理,促进发展,彻底清除黑中介,维护海员权益。

6 结束语

总之,《2006年海事劳工公约》作为国际航运发展史上具有划时代意义的重要文献,各国批准加入公约已是大势所趋。目前的首要任务是采取积极和现实的态度,充分认识到批准加入公约的紧迫性和必要性,抓住机遇,有序应对,提前做好批准和履行公约的各项准备工作,迎接公约带来的机遇与挑战,切实维护好海员权益。

参考文献

[1] 王秀芬. 2006 年海事劳工公约及其对海事社会的影响[J].中国海商法年刊,2007.

[2] Maritime Labour Convention [EB/OL].www.省略/global/What_we_do／International Labour Standards／MaritimeLabourConvention/lang--en/index.htm.

[3] 周秀玲.聚焦《2006年综合海事劳工公约》关注我国船员立法[J].中国海事,2006(4):8-11.

[4] 本书编委会.中华人民共和国船员条例实施手册[M].中国:海洋科学出版社,2007.