主体功能区从构想走向操作

主体功能区划分标准如何确定，到底是全国制定统一标准，还是允许各省份制定自己不同的标准；划分的层级是中央“一刀切”，还是省级、市县层层划分；划分的单元在多大的空间范围，主体功能区划分是否覆盖全部国土――所有的问题都需要在操作过程中解决。

将中国国土空间划分为开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是“十一五”规划纲要提出的一个重要构想。然而，主体功能区构想在进入实施、操作阶段，还面临着各方面的挑战。由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、建设部等14部委共同参与的《全国主体功能区划规划(草案)》将于2007年底编制完成，届时四大主体功能区规划构想的具体实现途径和操作手段就能浮出水面。

规划构想与实际操作的争论

主体功能区的规划构想体现了区域战略由产业调整向空间调整的转变，但是其可操作性却引起了学术界的广泛争论。分歧的焦点集中于三个方面：一是主体功能区如何划分，即划分标准如何确定，到底是全国制定统一标准，还是允许各省份制定自己不同的标准；划分的层级是中央“一刀切”，还是省级，甚至是市县层层划分；划分的单元在多大的空间范围，主体功能区划分是否覆盖全部国土。争论的第二个焦点集中在四类功能区如何真正落实到位，即如何针对四类功能区制定有效的差异性政策，如何进行生态补偿，如何建立相应的政绩考核制度。第三个争论焦点是功能区划构想的实施保障问题，即由哪一级政府主导规划实施，需不需要成立专门的机构来负责规划的具体制定工作，如何保证规划的具体实施、持续监督和动态调整等等。

上述争论引出了实施主体功能区构想必须解决的三大问题：一是要明确划分标准和指标体系，确保主体功能区划分的科学性和可操作性，这是功能区体现功能的基础；二是根据主体功能区的不同定位要求制定相应的财税、土地、人口等配套政策和政绩考核指标，这是功能区实现功能的主要手段；三是着力从组织机构、法律法规等方面建立长效机制，这是保障主体功能区构想有效实施的必要条件。

经过前期的调研和试点工作，目前跨部门合作的全国主体功能区规划工作已经启动，可以设想，此次规划有望实现经济与社会发展规划、城市规划、土地利用规划等在空间上的结合，也标志着主体功能区构想正式进入实质性操作阶段。当前需要同步跟进的就是保障机制的构建以及配套政策的设计。

规划构想的实现路径

要让四大主体功能区从构想到落实，需要厘清实现途径，如何明确各级政府事权划分，如何设立主体功能区划监管机构以及如何健全法律保障等问题都需要引起高度重视。

明确各级政府事权划分。国家级四类主体功能区确定后，中央和省级政府分别承担分类政策的设计和管理职责。省级政府部门负责制定和实施针对本省主体功能区的分类政策、实施细则和条例，它首先必须符合国家级主体功能区对于该区域的政策要求，同时又能根据本省实际情况保持政策设计上的灵活性和自主性。省级以下各级政府主要是配合国家和省级主体功能区划的工作，围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担贯彻落实和数据统计等方面的职能和服务，形成中央、省、市、县各级相互支撑、相互协调的整体。

设立主体功能区划监管机构。为科学制定、协商沟通和有效实施主体功能区划，须由国务院组建国家级主体功能区划委员会，负责主持国家级主体区划各项工作，主体功能区划委员会首要任务是建立健全部门协作机制，精心组织各有关部门参与主体功能区划和政策措施制定工作；整合各部委现有区域管理部门和区域政策制定实施机构；促成主体功能区规划与其它规划之间的衔接协调。同时，还需要建立可持续发展的资金保障机制，设立针对限制开发区和禁止开发区的生态补偿专项基金和针对重点开发区的开发专项基金，资金来源包括中央财政专项拨款，合并现行“支持不发达地区发展基金”、“少数民族贫困地区温饱基金”、“老区发展基金”和财政扶贫资金，以及各省市地方政府的经费、生态赔偿罚没款和民间资本等；通过立法形式确立，以保障各项工作开展有稳定的资金来源。

健全法律保障。从国外经验看，区域规划一般都有相应的立法体系，尤其是跨行政区规划的实施与管理，需要通过立法来保证规划的权威性和执行力，如日本的《国土利用规划法》、《首都圈整备法》，美国的《地区复兴法》，德国的《联邦建设法》、《区域规划法》等等。我国在这方面基本处于起步阶段，相关的立法体系还不健全。主体功能区划实施过程中，必须同步推进这项工作，健全规划的法律法规，明确功能区的法律地位、划分原则、确定方法、责任主体、管理机制、法律责任等；对违背功能区划的单位和个人，依法进行责任追究。通过建立主体功能区规划法，确保主体功能区划决策的科学化、民主化和规范化，确保各项工作全面落实并长期坚持下去，确保区域主体功能目标的实现。

规划构想的操作手段

市场是优化资源配置、推动要素空间流动的基础性力量。政府制定各项区域规划目标，需要通过完善市场机制和利益导向机制来实现。主体功能区划也必须注重市场作用与政府推动的协调统一，依靠市场机制引导要素向规划的目标区域转移。

探索跨区域的开发权流转制度。早在上世纪80年代，美国州政府就开始引入市场驱动型的发展权转移方法，用来保护城市周边的基本农田，调控不同地区的开发强度。地方政府在土地规划中划定保留区和开发区，发展权通过市场交易在两区之间转移。政府主要负责监督和推进开发区的基础设施建设。这种做法可以保护大型的生态敏感地区，为保留区和开发区的用地业主提供经济动力，鼓励开发区的开发商扩大本区现有的容量。

我国的主体功能区划建设中，优化发展区、限制发展区和禁止发展区都面临不同程度的开发强度、密度和容积限制，在政策设计上，可以借鉴美国发展权转移的理念和方法，将超出限定标准的容积率、建筑密度等指标通过市场交易的方式转移给重点开发地区，借助市场机制作用，引导生产要素流动，促进主体功能区的落实。另外，许可证交易、用途价值税评估等政策同样是利用经济手段调控经济活动空间布局的有效手段，值得中国学习和借鉴。

建立多层次的生态补偿机制。从基本公共服务均等化的原则出发，对列入禁止开发区和限制开发区的人民群众和当地政府予以适当的补偿，将激励这些地区进一步加强生态环境资源的保护，是推进主体功能区工作的重要前提。

我国在主体功能区划基础上，建立生态补偿机制，不应局限于财政转移支付和专项基金，可积极探索市场化生态补偿模式和区域统筹生态补偿方式，引导社会各方参与环境保护和生态建设。首先，“自上而下”建立政府统筹的生态补偿机制，即跨省生态补偿机制由国家主体功能区划委员会统筹划定，省内生态补偿机制由省级主体功能区划办公室统筹划定。其次，在科学测算和论证的基础上，确立生态环境保护标准，作为生态补偿和政绩考评依据。禁止开发区或限制开发区在较好履行“生态建设和环境保护”责任的前提下，有权获取生态补偿；而生态保护不达标或对环境造成污染的地区，则扣减相应的补偿或承担生态赔偿责任。同时要积极探索和推广多元化生态补偿方式，目前浙江省探索出的异地开发、下山脱贫、生态脱贫、“大岛建小岛迁”等新型生态补偿方式取得了突出成效，下一步可在更大范围推广。

建立可持续的区域政策体系。我国现行的财政、投资、土地、人口政策，大多带有很浓的行政区色彩，还不适应构建主体功能区的要求，迫切需要进行调整和完善，以保障实现区域的主体功能。

首先，需要改革现行财税体制，尽快实现从生产型增值税向消费型增值税的转变，消除地方政府盲目投资、盲目开发等非理性经济行为的内在冲动。特别是对禁止开发和限制开发区域的地方政府而言，财政收入本来较弱，要改变其重产值轻效率、重经济轻环保的行为，必须建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制。此外，还可通过财政转移支付和开征特种税等制度安排，统筹区域协调发展，实现公共服务水平的均等化目标。其次，构建土地、投资、产业和人口管理等全方位的分类政策体系，约束和引导各类市场主体自觉地按照地区主体功能定位从事开发建设，逐步形成人口分布、经济布局和资源环境相协调的区域开发格局。

重构政府绩效考评体系。这是约束地方政府各种非理性的政绩冲动必须解决的问题。主体功能区划的建设，要求全面调整和完善地方政府的绩效评价和政绩考核制度。其核心在于将地方政府作为一个独立的利益主体来对待，在给予其权力的同时，制定相应的约束机制，在激励与约束相容的框架下设计地方政府的权责与行为。要按照不同主体功能区的定位要求，确定相应的绩效评价和政绩考核重点，综合考虑经济发展指标和生态环境保护指标；要建立动态的监管机制和调控指标体系，根据区域发展和功能变化及时反馈和调整，保持对空间开发秩序的有效监控。

(作者单位：中国人民大学区域与城市经济研究所)