“后土地财政”时期地方政府负债风险与对策研究

摘 要：在土地财政逐步退出阶段，依赖土地经济的财政增长模式已经不可持续，但地方政府的债务问题依旧存在且风险日益凸显。后土地财政时期地方政府负债的成因是：现行财政体制中财权与事权不匹配，地方政府职能转变不到位；政府间财政转移支付制度尚不规范，致使地方政府财力不足；预算软约束激励了地方政府过度举债的行为；财政融资方式存在缺陷，投融资渠道单一；地方政府偿债能力有限，偿债意识淡薄。带来的风险表现为：地方政府财政收益方式由显性方式向隐性方式过渡，隐性债务风险难以预料；通过过度举债弥补财力不足形成长期风险；税收排挤破坏市场经济的良性循环，进一步降低政府未来预期的财税收入和偿债能力。为此应完善相关法律法规，控制地方政府债务数量，强化偿债能力，规范金融制度。

关键词：土地财政；地方政府；地方债务；地方政府投融资平台；财政体制改革

中图分类号：F8 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）03-0048-06

收稿日期：2014-01-08

基金项目：陕西省重点学科西北大学地方政府管理建设项目《陕西省突发事件应急质量管理体系研究》（12JK0064）阶段性成果。

作者简介：辛昱辰，男，西北大学公共管理学院博士研究生，主要从事地方政府经济管理研究。

“土地财政”是近年来伴随我国土地出让制度而出现的，其形成与我国现行的财政制度、税收制度、预算管理制度以及土地产权制度等有着密切的联系。这一经济模式在一定阶段可以增加地方政府的财政收入，推动地方经济建设的快速发展。但从长远的角度看，这种模式属于政府的短期行为。如果说“土地财政”是以土地收入为主要来源的财政增长方式，那么“后土地财政”可以看做是不再以土地收入作为财政增长的主要方式。近年来随着国家宏观经济调控和相关政策的变化，房地产调控和相关土地政策制定的效果越来越显著，从而直接导致土地收益锐减，与土地相关的税费收入也随之减少，更严重的是地方债务风险也随着土地经济的改变随之而来，进而影响地方经济的发展。

一、地方政府的财政收入与债务现状

我国自1994年实行分税制改革后，地方经济增长方式逐步形成了以地方政府为主导、以土地资本化以及房地产业为中心的经济增长格局，促生了土地经济的形成，产生了所谓的“土地财政”。而土地财政占地方财政决算收入的比重大致经历了初期、中期和后期三个大的变化阶段。财政部数据统计测算，从1994年到2000年，这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重大致为6.94%，土地财政对地方经济的影响不大，这一阶段可以看成是土地财政发展的初期（见表1）。从2001年至2011年，这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重已经达到66.73%，相比前一阶段增长了10倍左右，主要原因在于城镇化的快速发展以及城市住房商品化改革使土地出让金发展迅速。截至2011年，财政部统计数据显示中国的城镇化率已达到51.27%，城镇化的高速发展促使地方政府对土地垄断供给产生过度依赖，造就了土地财政的繁荣时期，并且已经成为地方政府财政收入的主要来源，可以看成是土地财政发展的繁荣阶段（见表2）。从2011年至今，随着中央政策的改革和宏观经济的调整，土地资源逐渐走向枯竭，土地出让金占地方财政决算收入的比重又重新开始回落，这一时期可以看做是土地财政的退出阶段，也可以看成是“后土地财政”时期。

表1 土地财政发展初期地方财政收入及支出差

表2 土地财政发展中期地方财政收入及支出差额

数据来源：根据2012年《中国统计年鉴》整理。

从统计数据上看，在土地财政繁荣时期，地方政府以土地出让收益扩大公共支出，进行大规模的投融资和基础设施建设来提高财政收入和促进经济增长。但是地方政府财政收入与支出的差额却形成很大的空缺，导致地方财政收支严重不平衡。后土地财政时期的到来，土地出让金的减少使得地方政府的财政收入降低，地方财政逐渐出现收支差额巨大，入不敷出的财政困局，地方政府如要维持财政收入并且保持公共支出规模的连续性，就必须以举借债务作为弥补地方政府财力不足的主要方式。

国家审计署数据显示，截至2013年6月，我国地方政府负债总额已达到17.66万亿元，其中包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务分别为10.17万亿元、2.77万亿元和4.72万亿元。其中从政府层级上看，省、市、县及乡镇政府负有偿还责任的债务分别为1.84万亿元、4.61万亿元、3.60万亿元和3.12万亿元。从举借主体上看，融资平台公司、政府部门机构以及经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，债务举借分别为4.54万亿元、3.38万亿元和17.87万亿元。从债务资金来源上看，银行贷款、BT及发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，债务分别为5.45万亿元、1.30万亿元和1.67万亿元。从未来偿债年度上看，从2014年到2018年五年间政府负有偿还责任的债务分别占21.89%、17.06%、11.58%、7.79%和18.76%[1]。如此巨大的地方负债规模是值得警惕的，巨大的债务可能使地方政府陷入财政困局和债务风险当中，还可能转化为金融风险，对金融市场以及社会稳定都会造成严重影响。

二、后土地财政时期地方政府负债的成因与风险分析

（一）成因分析

1. 现行财政体制中财权与事权不匹配，地方政府职能转变不到位。我国自1994年实行分税制改革后，中央与地方在事权与财权上做了明确的划分，基本确立了分税体制的基本框架，但此体制存在的最大问题是在执行过程中财权层层上移，事权层层下放，这就导致地方政府的财权与事权存在严重不匹配的现象。地方政府在财权减少事权增大的情况下，本级财力不能满足政府财政支出，加之地方政府财政自给能力不足，为了持续发展地方经济建设，只能通过举债融资来满足经济发展需求，这势必会产生一定的体制失范，这种失范便为地方政府的举债提供了弹性空间，这是导致地方债务问题的根本原因之一。中央政府与地方政府的财权与事权不匹配、事权划分不清晰，影响到各级地方政府之间的事权划分也模糊不清，事权越位错位现象普遍存在。进而对财权产生影响，地方政府在财政支出压力增大的情况下，只能依靠举借债务来缓解，导致负债规模增加，债务扩张迅速。加之地方政府在体制转轨过程中其政府职能与市场经济的发展还不相适应，地方政府职能存在经济活动行政化倾向，资源支配能力和掌控规模过大，并且过多地干预了市场经济活动，这其中就包括利用自身权力对某些不可持续发展的项目进行违反市场经济秩序的投资，虽然这种行政干预经济会给地方政府带来一定的经济收益，增加财政收入，但同时也会扰乱市场经济环境，对市场经济的正常运行造成影响。其次，体制转轨过程中，地方政府的职能还决定了国有企业、金融机构等对地方政府债务的转嫁。现行体制下的国有企业改革不彻底，使之随时面临改制、重组或破产的风险，这就使得地方政府还需顾及和承揽国有企业的一些事项，包括所产生的债务亏损、资金偿还、职工养老等后续问题，最终变成地方政府的债务。据国家审计署统计，截至2013年6月，地方政府在负有承担责任上的债务达到4.72万亿元。而金融管理在体制转轨中同样也存在问题，当前我国的金融管理机构长期担负着某些政策性职责，诸如政府、企业与银行三者之间的特殊关系，当企业在市场经济中出现危机或困境时，地方政府作为企业的担保向银行贷款，但是由于政府职能转变不到位以及相关职能的缺失，在信贷、风险以及资金运用等方面存在严重约束不足、盲目投资、行为不规范等问题，致使政府担保下的投资贷款易变为不良资产，而一旦投资贷款产生资金断裂或债务风险，直接会对银行甚至金融系统产生危机，此时地方政府要维持经济发展的正常稳定，就必须接受并且转接这种风险和债务，这就导致地方政府债务规模和风险的不断增加，对地方政府负债化解造成影响。

2. 政府间财政转移支付制度尚不规范，致使地方政府财力不足。目前，中央政府与地方政府间尚未建立起规范的财政转移支付制度，而财政转移支付主要是为了解决地区间财力配置不均衡，地方政府财政自给能力有限等难以维持经济发展增长速度这一问题。但在实际的操作过程中，受中央转移支付制度建设进程的制约和影响，政府间财政转移支付尚存在不规范的地方。首先，缺乏相关法律法规为财政转移支付做保障。当前我国的财政转移支付制度并没有一套专业的财政转移支付法律作为保障，而只是依靠一些相关的规章政策来执行，这就使财政转移支付制度在决策和拨付款时存在较大的随意性。尤其表现在省级政府往下的财政转移支付上，由于缺乏监督机制，中央政府的资金转移到省级政府时，再由省级政府向下级地方政府转移支付时往往存在资金占用、挪用或者截留等失控问题，致使下级地方政府不能及时得到所需的拨付资金或是获得极少的支付资金，地方政府只能依靠外债来解决财政不足的问题。其次，财政转移支付的分配依据和测算体系也存在问题，不够合理。财政转移支付在测算对象和支付资金额度上，缺乏科学合理以及完整的计算方式。因此，在资金转移支付时，往往获得转移资金多的地方对资金的使用率偏低，而少量获得或是没有获得转移资金的地方又因为资金不能满足发展需求转而继续依靠过度举债来维持，这种不科学不合理的转移支付方式不仅不能达到以均衡为目的的资金转移支付反而会加剧地区间的贫富差距。

3. 预算软约束激励了地方政府过度举债的行为。政府制定预算的目的主要是规范政府财政的收支活动，对政府的经济行为产生约束，防止地方政府对财政资金的低效使用。但由于存在预算软约束，从而激励了地方政府过渡举债的行为，以各种名义举借了大量债务。所谓预算软约束是指当地方政府出现财政困境时，中央政府会对地方政府提供一定额度的资金来援助地方政府缓解因财政不足引发的地方经济发展缓慢问题[2]。但在这场博弈中，地方政府往往认为一切经济后果最后都会由中央政府来承担，因此便会过度举债，从而使中央政府处于被动状态，形成预算软约束。这种行为正是因为预算约束的缺失使得地方政府的债务管理一开始便不在预算管理的范畴内，加之缺乏法律的约束和透明的监督体系，这就使得地方政府过度举债的行为不受预算监控，变相地激励了地方政府隐性债务规模的扩大和程度的加深，致使大量的债务留存于预算范围之外，规避了现有预算法律的约束。再加上地方政府自身存在多头举债，管理松弛，低估风险等问题，使得地方政府在举债过程中对债务规模的大小、结构以及风险预警等缺乏考虑，缺乏强有力的监督机制而只是流于形式，致使地方政府债务混乱难以化解。

4. 财政融资方式存在缺陷，投融资渠道单一。政府投融资体制不健全也是地方政府负债规模不断扩大的主要成因。地方政府财政融资渠道类型很多，诸如财政拨款、资源性融资和债务性融资等，但地方政府真正采用的融资渠道却比较单一，虽然财政拨款和资源性融资也是地方政府资金来源的重要方式，但对地方政府资金缺口的缓解却微不足道，而债务性融资却能做到缓解财政资金不足的问题。我国《预算法》规定地方政府无权利发行地方债募集资金，但地方政府为了缓解资金不足只能变相依靠投融资平台来解决。地方政府投融资平台是由地方政府或其下属机构出资募建，通过投融资平台以政府财政收入、土地出让权以及其它资产等向银行抵押借贷资金，并且以政府信用做为借贷担保，其借贷资金一部分用于基础设施建设和地方经济发展，另一部分还可以通过投融资平台继续投资地产等其它项目从而获得收益。但是在实际的运行中，虽然近年来地方政府以土地为资本得到了大量投融资和债务担保，并且依靠投融资平台获得了大量的资金来源。但是，土地毕竟属于一种稀缺资源，是不能长久作为投融资债务进行担保的。并且地方投融资平台又主要以向银行等金融机构贷款为主要方式，因为存在政府信用作为担保，所以地方投融资平台取得银行贷款是比较容易的，但问题在于地方政府投融资平台的投资项目、方式和范围比较空泛单一，投融资的主要方式还是集中在以房地产为主的项目上，以地产收益来保障地方政府财政收入和偿还银行贷款资金。对于其他投资项目又缺乏分析和可行性考察，投融资的监管也形同虚设，政府的职能同时又决定政府不能过多插手干预市场经济竞争，而地产收益又容易受国家宏观经济和政策调控的影响，致使许多政府投资因竞争失利或投资失误致使大量不良资产转变为政府债务，这对地方经济的长期稳定发展是极为不利的，最终还会导致地方政府的债务危机。

5. 地方政府偿债能力有限，偿债意识淡薄。国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》报告显示，截至2013年6月底全国地方政府性债务余额达到10.17万亿元，而从2014年到2017年政府债务到期的比例将分别为21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，如此巨大的偿债规模使地方政府面临巨大的债务压力。而地方政府的偿债能力是与政府举债规模、额度、周期、资金使用及回收等相关联的，在地方政府财政收入有限的情况下，要想如期对债务进行偿还，政府投资项目所取得的收益便是偿还债务的主要来源。但问题在于，政府投资项目效益低，所得收益不高，债务的偿还资金无法从投资项目收益中获取，这对地方财政如期偿债形成巨大压力。政府投资项目效益高，则政府收益所得新增资金中的大部分又要用于债务的到期偿还，当大量资金用于债务偿还后，所剩的资金又不足以支持地域范围内其他新建项目的资金需求。如此地方政府只能又借贷新债务来缓解资金短缺，最终陷入不断以借新债还旧债的恶性循环当中。加之地方政府的举债缺乏科学合理的债务规划，只意识到以政府信用作为举债担保，以解决当前财政困境为目的，最终后果由中央负责的心态而过度举债，这种意识偏差导致地方政府在偿债能力上无压力，对举债投资项目的方向、效益等不做分析，缺乏投资监管。资金的挪用、滥用现象普遍，造成资金使用效率底下。这不仅不能带来预期的效果反而会使资金不能按时回收从而形成债务压力，当真正发生大的债务危机时地方政府只能逃避或求助于中央政府，致使地方债务最终变成中央债务。

（二）风险分析

1. 地方政府财政收益方式由显性方式向隐性方式过渡，隐性债务风险难以预料。据2012年中国统计数据显示，地方政府的隐性债务规模已经超过了8.7万亿元，其规模大约占总GDP的20%至25%，地方债务率超过风险警戒线。由此可见地方政府债务的隐性化程度已经非常高了。对于地方政府而言，在后土地财政时期，解决地方政府负债的最好办法就是通过重复经济建设来刺激市场从而延续土地经济收益的老套路。这其中最主要的隐性措施就是大量拆迁重复建设，加大拆迁力度并且扩大城市房屋的拆迁规模，通过不断的拆迁增加市民对住房的刚性需要。这种重复拆迁看似是以城市规划建设为目的，但实际上是地方政府经济收益由显性向隐性过渡的一种方式。对于地方政府而言，这种方式不仅可以增加财政收入同时还可以提高政绩，并且还可以改善城市发展以及居民住宅环境，可谓一举多得。当前我国各级地方政府多以这种重复拆迁作为解决政府财政困局的主要方式。但是这种扩大拆迁、重复拆迁极易产生社会矛盾风险。据国家民政局统计，诸如拆迁纠纷这类社会矛盾，每年上访的案件已经占据司法诉讼案件的一半以上，这也表明当下这种局势的严峻性。随着拆迁规模的扩大，被拆迁的人员也不再局限于以往的单一拆迁户，而是涉及更多类型的人群，这些人群通过集体上访等方式不断把事件扩大，制造负面新闻，挑动社会关注，这种不确定性和扩散性增加了地方政府事前不可预料的风险。这是社会矛盾的预警表现，必须要警惕由重复拆迁引发的社会矛盾风险。

2. 通过过度举债弥补财力不足形成债务的长期风险。防范债务风险的首要前提是将债务控制在地方政府可承债能力范围内。近年来过度举债一直是地方政府弥补财政不足的重要方式之一，土地经济收益的减少势必会加重地方政府对债务的依赖。债务的实质是税收的延期，是一种对未来收入的透支。因过度举债而使经济濒于崩溃的案例很多，所以将债务资金用于理性的投资才是政府偿债能力的根本保障。而当前地方政府不论是在显性债务还是隐性债务变相使用问题上都存在信息不对称、监督不到位等诸多问题，根本无法保障地方政府债务真实的理，从而埋下债务风险的隐患。当下，地方政府弥补财政困局的隐性融资行为一直存在，诸如信托投资公司、城市建设投资公司以及企业债券发行等形式的“多头融资，多方举债”已经成为地方政府举借债务的基本方式。这些投融资而来的地方债务方式随意，程序无序，金额巨大，并且对债务的真实性往往无法做到正确的反映，加之缺乏有效的监督管理体制，致使地方政府对于这些投资举债并无监督和约束，这就极易造成债务数额失控，滥用公债的风险隐患加剧。地方政府又缺乏有效的、可持续的经济发展循环方式，从而以未来的财政透支实现当下经济建设的短期繁荣，这种做法表面反映为政府债务问题，实质是产生债务的长期风险，从而使地方政府陷入更深的财政困境当中。

3. 税收排挤破坏市场经济的良性循环，从而进一步降低政府未来预期的财税收入和偿债能力。税收排挤是指在一些税源相对匮乏的地区，当地政府为了快速获得税收，变相增加财税收益而使资本遭到驱逐的一种短视行为。税收排挤与税收竞争不同的是税收竞争是各地方政府利用自身的优势并且以各种优惠条件来吸引资本，从而增加本地的财税收入。而税收排挤的实质则是地方政府为了快速增加财政收入对本地区部分企业以提前征税、加大税费力度或提高税费惩罚额度等措施，不惜将资本排挤驱逐出本地区或者资本市场来增加财税收入的短视行为。这种依靠税收排挤而快速增加财政收入的行为方式本身是恶性的、非理性的，税收排挤会导致诸多问题和风险，其中最严重的就是破坏市场经济的良性循环。企业是市场经济发展和循环的基础，它不仅与经济发展息息相关，而且还解决了大量的就业问题。税收排挤对企业资本的驱逐不仅会限制企业的发展，减少就业的创造机会，更会直接影响经济发展的增进从而减少政府的财政收入。此外，税收排挤还会加重人民对政府的依赖，就业机会的减少致使更多群众只能依靠政府的补助和救济才能生活，进而增加政府财政的负担。同时还损害了社会发展的公平正义，打击了投资的积极性，减少了政府未来预期的财税收入。税收排挤是后土地经济时期，地方政府为解决负债危机，突破财政困局制约这个瓶颈而产生的一种破坏性的短视行为方式。尽管这种行为可以短期提高地方政府的财税收益，增加财政收入，缓解债务压力，弥补因财力不足产生的种种问题，但是这种行为方式本身是对财税体制的一种破坏，同时也是对市场经济良性循环的一种损伤。

三、后土地财政时期化解地方政府负债风险的对策

（一）完善法理依据

要想更好的化解地方政府债务问题，首先，必须有完善的法理依据做保障，这不仅是市场经济的客观要求，也是政府解决债务的重要途径。当前对现有的法律法规应该进行修改和补充，通过对法律法规的修改以及对法律空白的必要补充来逐步化解地方政府债务危机[3]。其中包括制定地方政府融资制度、债务偿还制度以及债务危机处理化解等的相关法律法规，尤其是地方政府性债务的管理和问责机制的法律体系的建立，将对地方政府债务实施法制化和规范化管理发挥重要作用，确保地方政府债务管理的有效运行。其次，对现行的法律条规进行适度修改。我国的《担保法》和《预算法》规定，地方各级政府不得擅自担保以及发行地方债。但是在实际中，地方政府既需要资金来发展地方经济建设，同时又要维护社会发展的正常运行，《预算法》中地方政府不能擅自发债的条规使得地方政府财政捉襟见肘，这就迫使地方政府为了增加财政收入只能依靠其他途径来获取收入，地方政府财政收入由显性向隐性债务的转变就是其方式之一。在国外实行财政分层的国家中，国外地方政府一般都具有明确的举债权，特别是在联邦制国家，中央政府和各州级政府之间有着明确的财权划分，各州级政府也都拥有明确的举债法。其原因在于中央政府认识到地方政府对发展资金的迫切需求及举债对发展本区经济的积极作用，与其让地方政府变相举债与遮掩，不如把举债表面化、规范化和法制化。我国需要对现行的法律做出适当的修改，其中对于《预算法》中地方政府不能擅自发债条规可以先适度修改为地方政府不能以政府名义为任何机构或个人进行承诺或担保，这样就可以大大降低地方政府的隐性债务，从法律角度对地方政府隐性债务的数量和规模进行限制，便于对地方债务实施监督。再次，为财政监督立法，目前我国财政监督的相关法律还属于空白阶段，如果没有相对应的法律监督作为执法依据，那么对于地方政府债务的规模、额度、衡量和测算等依然无法得到有效监督，无法通过科学合理的方式去解决债务问题。这就迫切需要对财政监督立法，以法律来保障财政监督的合法性及权威性。