农地流转欲“拨乱反正”

不久前闭幕的中央农村工作会议明确，2011年国家将研究出台一份专门针对农村土地承包经营权流转的指导意见（下称指导意见）。该文件将会改变目前流转形式五花八门、基层政府过度参与，以及流转土地“非农化”“非粮化”等现象。

据悉，文件由农业部农村经济体制与经营管理司具体负责起草，2010年9月，即中央农村工作会议文件起草之际，农业部将指导意见初稿上报中央农村工作领导小组办公室，提请相关机构研究。业内人士估计，指导意见将在2011年上半年，以多部委联合下发的形式出台。

农业部还有意修改2005年制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》，对相关流转管理规定进一步细化，农地流转形式有望得到规范，其中包括对农地经营权退出、农业经营能力认定和流转中的风险防范等内容。

上世纪80年代，农地经营权流转开始在沿海地区萌芽，后发展至内地。2008年开始，各地在推动农业现代化、土地适度规模经营中形成了一股“流转热”，全国流转的土地面积剧增，增速多在60％以上。预计到2010年底，全国农地流转面积1.85亿亩，占家庭承包耕地总面积14.6％，比2005年提高了10个百分点。

然而，在经过自发流转阶段后，基层政府大举介入，主导农地流转，由此带来土地纠纷案件上升等问题。同时大量工商资本进入后，流转的土地呈现“非农化”“非粮化”等现象，危及粮食安全。

一位农业部门官员介绍说，一部分地方政府热衷推动农地流转，是为了暗度陈仓，曲线解决日益突出的建设用地紧张问题。业内人士判断，此番中央政府决心规范，将使农地经营权流转降温，重回正常有序轨道。

流转热浪

虽然早在1984年中央“一号文件”就已有“可以转包承包地给种田能手”的表述，但流转真正提速还是在“十七大”后。2007年10月召开的中共“十七大”，首次提出建立土地承包经营权流转市场。据介绍，截至2008年8月，农地流转面积就已突破1亿亩大关，比上一年增长66％，速度惊人。

从各地上报的数据来看，江浙等沿海地区农地流转比例相对较高，流转规模与当地经济发达程度成正比。以江苏省为例，预计到2010年底，全省累计土地流转面积1900万亩，占家庭承包面积的38％，位居全国前列。

之所以如此之快，一方面是政策明朗以后，各地把此前没有统计的数据上报上来，增加了流转规模；另一方面是各地积极推动土地规模经营，以图早日实现农业现代化。

在推进中，工业化和城镇化进展较快地区，对流转的愿望更为迫切，举措也更为“激进”。

浙江省在2009年高规格下发了一份“37号”文件，专门用于引导各地推进农地流转、促进规模经营，据不完全统计，全省财政用于推动土地流转的奖励资金达1.2亿元。该省成立了244家以农地承包经营权作价出资的土地股份合作社，入股面积15.4万亩，同时在探索农地承包经营权抵押贷款试点。

江苏省制定了片区土地流转指导价，苏南是600元每亩，苏中是650元，苏北是550元。该省建立了土地规模流转补贴制度，2009年财政拿出5000万元，2010年7000万元，2011年可能要增加到1亿元。

财力雄厚的昆山市每年财政拿出8000万元，用于补贴，流转出来的土地由政府统一发包，和其他地方不同的是，发包的对象限于本地农民，由农民投票决定由谁种植。“当地规模最小的149亩，一年一亩地净收入1000元，100亩的话收入就10万元，达到平均水平了。”江苏农委一位官员介绍说。

此外，重庆、四川成都、湖北武汉等地流转进展也较为迅速。

目前，各地农地流转的形式五花八门，但主要以转包、出租、土地入股等形式为主。近年来，流转的对象除了农户之间外，一些工商企业、专业合作社、专业大户等经营主体的参与增多，在实际操作中，一些村委会直接与工商企业签订流转合同。

资本跃动

一位参与流转的业内人士介绍说，在“快”的同时，出现了“乱”。有的地方提出农业发展的方向不是分散的家庭经营，而是规模经营，应该把土地交给企业经营。在各地五花八门的流转形式中，不乏一些超出法律规定的。

一些地方甚至出现了“害农”情况，各界质疑最多的是工商资本的介入。

据了解，一些公司企业借助地方政府的招商引资政策，大肆圈占农民耕地，出现了土地流转价格过低，流转期限过长等情况，有的还违反土地用途管制规定，擅自改变用途。而其中很多流转，是在基层政府和村民组织直接主导下完成的。

山东省一地级市农业部门官员透露，2009年该市有两家工商企业进入，分别与村委会和农民签订流转合同，流转面积均在千亩以上。其中一家公司主要从事煤炭生意，由于认为农业利润可观，进入以后做起大规模生态养殖，另一家公司则从事蔬菜种植。

这位官员坦承，村委会与公司直接签约隐藏了很多风险，他担忧，一旦企业资金短缺，生意失败怎么办？

在一些业内人士看来，公司化种植面临的风险并不比一家一户种植小。在经营上公司面临着自然灾害、市场波动影响，同时公司要正常运转就必须维持现金流不能断，一旦市场出现波动，公司将面临更大的财务压力。从这点上讲，经营农业的公司比农户更脆弱。

在这种工商大举介入同时，附带产生了另一现象：土地流转后，绝大多数选择种植经济作物，真正种植粮食的很少，流转土地“非粮化”现象非常严重。山东滕州市2006年建立全国第一家土地流转有形市场，该市流转土地14万亩，其中种植粮食的仅2万亩；广东省也极为相似，在土地流转面积中，六成用于投资开发高效农业项目，如花卉、果树、种苗等。

“如果全国都这样，就很可怕了。”一位业内人士担忧，这将危及中国的粮食安全问题。

早在2001年中央“18号”文件就曾经对流转进行了规范，按照当时的政策，中央鼓励的是农民之间的土地流转，而不支持公司长时间、大规模地租赁农民承包地。在“18号”文下发十年后，这一原则将被重申。

针对下一步即将出台的指导意见，有业内人士建议要分类对待，对于确实因为劳动力转移后造成的经营主体空缺的，可以考虑引入工商资本，对于违背农民意愿、政府强制引入工商资本的，则要予以限制。而对于流转后经营主体的土地用途、种植选择，要用资金和政策予以引导。

规范治“乱”

“回过头来看，自从家庭经营制度建立以来，实际上一直鼓励流转的。” 国务院发展研究中心农村经济研究部副部长徐小青介绍说，上世纪80年代的中央文件就提出可以向种田能手流转，多年实践来看，在农地农用原则下，流转是自然发生的。

但问题是，与之配套的管理和服务并没有跟上，存在诸多不规范地方。徐小青介绍说，首先流转要有一纸合同，但他在一个村庄调查发现，80％的流转都没有合同，都是口头协议。

具体负责此项工作的农业部农村合作经济经营管理总站（下称经管站），近年来一直在推行流转合同制和备案制。据了解，经过几年努力，目前流转合同签约率超过60％，这在一定程度上降低了流转风险，减少了土地纠纷矛盾。

据悉，下一步除了推动流转合同规范化，还将规范流转形式和流转行为。目前，土地流转形式有转包、出租、互换、转让、股份合作等，对一些有争议的流转形式，要有风险防范意识和机制。

土地股份合作社是江苏省极力推行的一种流转形式，该做法最早在江苏苏南地区出现，之后在全省范围内推广。具体做法是政府引导农民将土地承包经营权入股，组建农村土地股份合作社，当地官员将其形象地概括为“土地变股权、农民当股东、有地不种地、收益靠分红”。

据了解，扬州、宿迁等地以农民专业合作社名义，进行工商登记，确立了土地股份合作社的法人地位。但这一做法曾饱受争议，部分学者认为它既不“股份”，也不“合作”，在实际操作过程中还出现了“忽悠”农民入股的情况。

“我们要求（公司）必须要有保底分红，还有在清盘的时候不能拿土地清盘，这是两条底线。”当地一位官员介绍说。据了解，这一自创的风险防范经验后被山东部分地市借鉴。

指导意见还将规范各种不良流转行为。“要充分发挥市场机制在土地流转中的基础作用，尊重承包农户的流转主体地位，防止强迫流转以及采取下指标、定任务等方式行政推动流转。”农业部经管总站站长袁惠民2010年12月24日说。

目前，农业部、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办等部门正研究农地经营权“长久不变”具体政策含义，经营权抵押、入股、退出等诸多重大问题将一并在指导意见中明确。各省也正集中解决农地二轮承包遗留问题，和土地承包确权登记颁证工作，完成这些基础性工作，可以稳定农村土地承包关系，进一步根治农地流转“乱象”。

渐进方式

在农地经营权流转快慢背后，实际上有理论界和政界对一系列重大问题的分歧。例如，如何看待家庭分散经营与适度规模经营关系，在分散经营体制下，如何提高土地收益，如何实现农业现代化等，对此各方看法不一。

徐小青强调，要坚持家庭承包经营的基础地位。他认为农户规模太小是中国国情，不是政策造成的。目前中国户均经营规模不到半公顷（约7.5亩），同样是小农国情的日本，经营面积户均1.68公顷，是中国的三倍多。美国、欧洲、澳大利亚、南美等国家和地区则更大，动辄上百公顷。

反对分散经营的人认为，中国农户规模太小，组织化程度低，面对庞大的市场，农民非常弱势，而且地块分散也不利于机械使用和技术推广。要实现农业现代化，必须要走规模经营，大举流转土地也是应有之义。

持此观点的不乏国内知名学者和一线政府官员，他们以国外现代农业之路为蓝本，坚持认为扩大规模经营是根本之道。不过，一些参与中央农村农业领域文件起草的部门，如中农办，对此有不同看法。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文告诉《财经》记者，土地作为一种生产要素，必须追求它的高效率，“因此，土地的流转、集中规模经营，是我们追求的。但是土地对农民而言，它不仅仅是一种生产要素，它还是一种生存方式、生活方式、社会组织的载体。”

也有观点认为，农业现代化并不能与土地规模经营画等号，同为东亚社会，同样面临人多地少矛盾，日本也是采取家庭分散经营，但它农业现代化程度就很高。规模经营是实现农业现代化的一个途径，但绝不是唯一的途径。

在决策层看来，农业生产规模的扩大，必须和城镇化同步。但是一个现实情况是，十多年来，一些逐步离开农村土地的农民，并没有在城市安家落户，于是他们不得不留着土地作为最后保障。

陈锡文认为，在中国现阶段，没办法追求类似美国、南北美洲那样的模式。要从中国的国情、从中国现在的发展阶段出发，慢慢向前推进。