江西省农地流转分析

主要做法：由单一的转包到形式不断创新

在江西省，与全国其他地方一样，农村土地流转已不是新鲜事。早在农村实行联产承包责任制后不久，农户之间的土地流转就开始了。1997年春，上高县界埠乡光明村西头村民小组试行耕地“反租倒包”，村民简开发出租金4200元倒包水田12亩，连同原有的12亩承包田，分别种植水稻、棉花、甘蔗、油菜等作物，当年获纯收入1.1万多元，曾经引起当地不小的震动。

但早期土地流转的规模小、数量少、范围窄，属于零星、分散、自发的流转。真正意义上大规模的流转则是近几年的事情。

按照有关法律政策进行规范有序流转。为促使农村土地流转依法、有序地进行，2004年4月18日，江西省农业厅印发了《江西省农村土地承包经营权流转操作指南》，规定农村土地流转必须遵循“依法自愿有偿”的原则，按照省农业厅监制的统一合同样式，组织流转双方签订合同，明确填写合同所规定的内容。

2004年抚州市在全省率先开展规范土地流转工作，通过制定规范的制度，明确土地流转程序、方法与步骤。2005年～2007年全市农村土地流转面积分别为55，9万亩、59.03万亩、62.42万亩，分别占耕地总面积的16.7％、17.6％和18.31％。规范有序的进行农村土地流转，提高了农民依法签订合同的自觉性，消除了产生土地流转纠纷的隐患。

按照自愿有偿原则灵活流转。即尊重农民意愿，由流转当事双方自由协商流转形式、流转规模、流转费用等相关事宜。如奉新县政府为规范农村土地流转，结合当地实际，制订了《关于加快农村土地流转的实施意见》，明确规定土地是否流转、以哪种形式流转，由农民自主决定，不准以任何理由违背农民、村、组意愿强迫进行土地流转；土地流转收益归农民，任何组织和个人不得截留、占用和扣缴。

流转形式不断创新。在促进农村土地流转过程中，各地还积极探索创新土地流转形式，使农村土地流转由过去单一的以转包为主，向转包、转让、出租、互换、入股等多种形式转变。2007年抚州市农村土地流转面积中，转包面积30.6万亩，占流转总面积的49.2％；转让面积1.12万亩，占1.8％；出租面积29.71万亩，占47.6％；互换面积0.84万亩，占1.35％，其他形式流转面积0.15万亩，占0.23％。

初步成效：转移劳动力和农民增收双赢

促进了农村土地的规模化经营。通过土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去，另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。

如抚州市临川区土地流转使土地逐渐向种田大户、种田能手集中，2006年该区孝桥镇李检发通过土地流转从农户和村、组承包土地面积达2100多亩。到2007年底，该区已有种粮面积30亩以上的农户863户，100亩以上的农户有29户，200亩以上的大户有8户。促进了粮食生产向规模化、产业化和企业化方向发展，提高了种粮的经济效益。

再如东乡县马圩镇吴元昌，2007年从40多户农民的土地流转中承包了3000余亩耕地种植水稻，带领一家人，采取临时雇工和机械化操作，一年种粮获利118万元，被评为全省种粮标兵。

实现了转移劳动力和增收双赢。广大农村人多地少，虽然劳动力资源丰富，但被束缚在有限的土地上，增收空间不大。在保证农民土地承包经营权的基础上推进土地流转，既可以将农民从土地上解放出来，摆脱土地的羁绊，从事效益更高的工作，又可维护农民的土地承包权益，减轻外出务工经商人员经营责任田的压力，解除农民离土离乡的后顾之忧。据农业部门统计，截至2007年底，江西长年外出务工农民达到302.61万人。

如乐平市众埠镇既是个人口大镇，又是个典型的农业大镇，劳力资源和农副产品资源十分丰富。近年该镇立足实际，将外出人员需要流转的土地进行转包，使其向种养大户、能手及外商集中。2007年，该镇外出务工人员土地全部得到有效流转，无一抛荒、撂荒现象，流转面积11000余亩，30亩以上转包大户300户，转包面积最大的达220余亩。既促进了剩余劳动力的转移，又为种养大户提供了用武之地，实现了转移劳动力和农民增收双赢。

推动了农业产业化经营的发展。土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，使“公司+农户”形成有机整体，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。

如上饶市信州区通过成立农村土地权流转中介服务组织，规范土地流转操作程序，及时推出了抛荒地或粗放经营地转包、大户或场园主租赁、承包户或各村组之间互换以及公司+协会+基地+农户等四种模式。已形成水稻、蔬菜、水产、瓜果四大农业支柱产业，产业基地总面积已达10万亩，近3年农民人均纯收入年增长幅度保持在12％以上。

提高了土地资源的利用效率。对农村土地进行依法合理流转，能使宝贵的土地资源得到有效利用，最大限度提高土地利用效益。新余市渝水区每年一入冬便有不少闲置土地随之进入“冬眠期”，为了提高土地利用效率，该区充分发挥乡镇政府、村委会的组织协调作用，以适当价格统一集中农户的冬闲田，对外实行季节性租赁，并鼓励种植大户、工商户等承包经营冬闲田，最大限度地控制耕地闲置。2007年冬季该区悄然兴起了一股季节性土地流转风潮，新溪乡种粮大户黄俊等4人与龙尾洲村部分农户签订协议，以每亩15元的租金租赁农户500亩冬闲地种油菜，使休眠的冬闲田穿上了吐翠的“春装”。

加快了发展农业现代化的进程。通过土地流转实现规模经营，有利于机械化耕作及引进新技术、新品种，加快了发展农业现代化的进程。

如黎川县在土地流转过程中，加大农田基础设施建设力度，使农田机械化推广速度不断加快，机械化水平逐年提高。目前，全县有水稻收割机、耕作机、手扶拖拉机、整耕机1850多台，两季机耕面积达16万亩，机收面积达8万亩，机械化综合程度达到40％以上。

带动了农业社会化服务的发展。土地流转不仅使各种农业机械服务组织和农业科技推广组织找到了用武之地，而且为各种中介或合作经济组织的发展提供了土壤。据不完全统计，目前江西全省有生产合作和农产品流通中介服务组织6800余个，形成了广泛的农业社会化服务体系。

在永新县，土地流转带动了农技、农机、种子、供销、金融等涉农部门围绕土地流转开展政策、信息、技术、资金等全方位的服务，为土地流转创造了良好外部环境。

在南康市，各乡(镇、街道)专门成立农村土地流转服务中心、山地流转服务中心，以协会的形式运作，加强土地流转的宣传教育，使群众看到土地流转带来的经济效

益和社会效益，提高其土地流转的积极性。

流转尚在初级阶段，问题较多

土地流转行为不规范。目前农村土地流转大多是农户间自发进行的，部分农民法律意识淡薄，采取口头协议进行土地流转的仍然不少，没有通过订立流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。

部分村组干部不尊重农民意愿的情况也时有发生。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转，但在实际操作中，有的乡村集体经济组织没经过农户的同意，将土地流转给第三方经营。部分村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体，个别乡村组织甚至越俎代庖，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。

这些不规范的土地流转行为，既导致承包关系混乱，也为产生土地流转纠纷埋下了隐患，不利于建立稳定的流转关系，增加了土地流转的随意性和不稳定性。

土地流转机制不完善。当前农村土地流转市场化运作机制还没有完全建立起来，更未形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行。由于土地流转信息渠道不畅或辐射面狭小，土地流转对象与范围选择余地小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方、而需要土地的人又找不到出让者的现象。有的土地流转往往局限于村内甚至是组内，使土地效益得不到最大限度地发挥，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。

土地流转规模不够大。尽管现在部分农民的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的产出，但他们对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识，影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。多数农民对土地流转心有余悸，不愿轻易转让土地使用权，满足于守土经营的现状。有的农民对土地流转政策心存疑虑，担心土地流转会改变土地承包政策，宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。

在村干部方面，部分农村基层干部认为既然土地由农户家庭承包了，种与不种，种好种坏都是农民自己的事，对土地流转抱消极懈怠的态度，甚至把农村土地承包经营与推行土地流转对立起来。由此造成土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少，制约了土地流转规模。据抚州市委农村工作部统计，2005年～2007年虽然全市土地流转面积分别达55.9万亩、59.03万亩、62.42万亩，但流入户的户均土地流入规模分别仅为7.84亩、7.48亩、5.9亩。这种土地流转难以适应加快建设现代农业的新要求，也难以取得土地规模经营效益。

一些客观因素制约着农村土地流转。在农村土地流转过程中，受让方往往要求地块相对集中、面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小，“插花田”多，要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意，而农户间的情况千差万别，有的愿转出，有的不愿转出；有的愿意长期转出，有的则只愿短期转出：这些客观因素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。改良土壤提高地力要投入、在土地上发展经果林等产业也要有投入，且投入周期较长，为求满意的回报，受让土地的农民要求转入的时间较长，而出让土地的农民由于外出务工经商的不确定性，对放弃土地存在后顾之忧，虽然愿意将土地转出，但多数人不愿意长期转让，既影响土地流转，又影响受入户对土地的生产投入。

农村土地流转还取决于城镇经济实力能为减少农民和释放农村剩余劳动力开拓多大空间，只有有效地释放农村剩余劳动力，引导他们合理有序进入城镇，才能改善农村人地资源矛盾，推动土地流转。然而，目前江西城镇经济发展比较落后，能为农民转移就业提供的岗位有限。加上农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，很多人宁愿粗放经营也不肯进行土地流转。

对策建议：创新、完善、监管一样不能少

鼓励创新。建立符合市场经济要求的农村土地流转机制，现阶段尚无成功的固定模式，应鼓励各地从实际出发不断创新，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地流转价格。同时从制度上支持土地流转服务体系建立，培育和发展为土地流转服务的各类中介组织，开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作，采用多种形式为双方牵线搭桥。乡镇一级可设立土地信托服务中转站，村一级由村委会具体接受农民土地信托服务，突破土地流转仅在有限区域内进行的制约，实行三级联网，形成统一的土地流通市场。同时要鼓励创新农村土地流转形式，由各区县和乡镇结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转，也可以采取其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。

改革完善农村土地流转的配套措施。完善法律和政策，在《中华人民共和国农村土地承包法》的基础上，通过立法进一步明确农民的土地产权，允许农民拥有土地的抵押权，将农村土地流转以法律形式固定下来，并出台鼓励土地流转的相关优惠政策，为土地合理流转提供法律保障和政策支持。

从长远看，改变农民的“恋土”观念，减少农民对土地的直接依赖，以及加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，扩大农村社会保障的覆盖面，弱化农村土地的社会保障功能，消除农民离土的后顾之忧，才能真正实现大规模的农村土地流转。

资金方面，要建立农村土地流转的财政和金融支撑体系，加大对农村土地流转的财政和金融支持力度，鼓励农业产业化龙头企业做大做强，引导金融资本、工商资本、民营资本和民间资本等多元资本到农村承租土地。要加快推进农业保险进程，为土地规模经营业主减轻经营风险提供服务。

强化监管。为保障农村土地依法自愿有序流转，各级政府应强化对土地流转的监管，加大对侵害农民利益行为的督查力度，保证土地流转合同的顺利履行。要建立农村土地流转纠纷仲裁委员会，给予一定工作经费，赋予一定的行政执法权力，并尽快按程序开展工作，将土地流转纠纷消除在萌芽状态。

同时，还要建立处罚与承包地收回制度，对于浪费土地资源，在一定期限内(如一年或二年)撂荒或疏于管理的农户，政府有关部门有权进行经济处罚，发包方也有权依法收回承包地，这样既可以有效防止土地的荒芜与浪费，又可以促进土地的流转。