辨析农地流转

在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，专家们认为，“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”这项规定，颇富积极意味。

“这应该是土地一级市场开放中的一个很重要的步骤。”国家土地勘测规划院副院长谢俊奇对《财经》说。

国土资源部政策法规司司长甘藏春对《财经》的解释更为直截了当：“这已经是中国有关土地的现行法律框架内最大限度的改革了。”

激进和渐进

所谓“现行法律框架”，是指《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》以及宪法相关条文规定。中国的土地有国家所有制和集体所有制两种形式。具体而言，中国城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，属于农民集体所有。农民集体所有的土地使用权不能出让、转让或者出租用于非农业建设。任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。

这就是说，农村集体土地要改变其用途向非农建设用途转移，必须通过国家征地的方式，将集体土地强制性转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。

由此可见，中国现行的土地一级市场由国家高度垄断，集体土地的主人――农民无权将自己使用的土地进入市场进行流转。而《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用。这样，开发建设单位需要土地时，并不需要与农民进行谈判，只需要拿到某一级政府允许其征地的批文就万事大吉；而对被征用农地的补偿标准，农民也只能被动接受。

然而，有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”作出明确界定。事实上，大量营利性项目通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义拿到批文，通过政府的强制力量低价从农民手中征得土地，再高价将地批租出去。这种机制造就了各行政主体竞相经营城市土地牟利，政府的权力租金――而不是土地产权的权利租金――刺激着农地向工业城市用地转化，从而引发了征地过程中政府与农民之间不胜枚举的暴力冲突。

在这个法律框架的约束下，关于征地制度改革，产生了渐进和激进两种思路。

所谓渐进思路，其核心办法是提高征地补偿标准，拓宽被征地农民的安置途径，建立征地仲裁制度，以保证征地工作的公平、公正、公开和高效。

激进思路则强调，征地制度改革的关键问题是如何保护农民集体土地的财产权。区分农民集体土地所有权与国有土地所有权，根本谈不上对农民土地权利的保护。如果让两种产权处于平等地位，就应当不再需要通过征地将农地变为非农用地，农地就可以在用途管制的前提下直接进入市场。否则，在现有法律框架下即便提高补偿标准，也是不彻底的改革。

然而，问题的关键在于，就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。农村集体土地所有权的不可流转性从某种程度上导致了其在法律和现实中难以成为交易的另一个独立主体。

北京大学中国经济研究中心教授周其仁长期研究土地问题，他提出的解决之道是开放土地一级市场。这意味着在国家对公益性用地征用以外，通过建立在自愿交换基础上的土地交易市场来解决土地资源的配置。农户的土地使用权的承包权就可以有权进入这个市场进行交易。

“触及了法律的底线”

从《决定》的内容看，很显然，代表“激进”思路一方的学者专家们的建议没有被采纳。

来自国土资源部的一位专家解释说，如果允许集体农用地进入一级市场自由流转，那么就会出现这样的混乱情况：农民的土地被作为商用地规划，他会很高兴；而如果被政府用作公益用途，则会愤愤不平。因为前者可以通过土地在市场上的自由流转获得较高收益，后者却因为被征作公益性用地只能取得较低补偿。“这是一个公平问题。” 他总结道。

但专家们并不认可国土资源部方面的解释。中国人民大学农业和农村发展学院教授白南生认为，问题关键在于这套土地制度是与现行财政制度和人事考核制度密切相关。

如今众多基层政权都面临财政窘境，“以地生财”是他们维持行政和实现政绩的重要的财政收入来源。在很多地方，从土地获得的财政收入占到政府机动支出的绝大部分。如果拿掉土地收入，将有许多基层政府难以为继。

另一方面，长时间以来各地在经济发展上普遍追求“速度第一”；在城市建设上，追求“形象工程”。而这中间深刻的体制原因是“上面说了算”的干部任用制度，重增长轻发展的干部考核体系，明知不能为偏要为之。譬如招商引资，不少地方就作为考核的硬指标，实行一票否决制，政绩在肩的各级干部不得不顶风而上。

其实，改变征用通过市场方式同样可以让政府分享到土地流转的增值收益。具体的方式可以是，农民自行转让土地之后，政府从税收中取得部分收益。

也许问题的关键在于，打破原来政府土地征地卖地的运作体系，是一项震荡非常大的改革。可以断定，如果采用这种新制度，最初一段时间，政府的征地收入会大幅减少。短期来看不是一个双赢的制度选择，能够得到地方政府的支持而得以推行吗？――恐怕这正是中央政府的担心所在。

还有一个现实考虑是，农用地自由转让为中国现行法律制度所不允许。如果进行这般改革，还需要修改法律。“这次《决定》已经是碰到法律的底线了。”一位土地问题专家对记者说。

实践走在理论之前

不过，现实往往走在法律和理论之前。据国土资源部政策法规司司长甘藏春介绍，农民集体所有建设用地使用权流转的试点，实际上从上世纪90年代中期就已经开始。1995年，江苏省苏州市开始试点。此后，陆续有些地方如浙江湖州、河南安阳、福建古田也开始了试点。国土资源部2000年2月28日正式批准芜湖市“农民集体所有建设用地使用权流转试点方案”，至今也已经三年之久。

所谓“农民集体所有建设用地使用权流转”，是指乡镇土地利用总体规划确定的集镇建设用地范围内的农民集体所有建设用地，使用权发生转移，包括进行转让、租赁、作价出资（入股）、联营联建、抵押等。

芜湖的试点相当成功，且颇具借鉴价值。以鸠江区官陡镇为例，该镇在农民自愿的前提下，首先将每亩土地折价入股，按其农业年产值850元乘以30年，即每亩按照25500元确定，一次性支付农民安置补助费和青苗补偿费每亩6400元，余额每亩19100元除以承包剩余的时间，每年按照每亩440元标准支付给农民，使农民有了保底收入。不仅如此，由镇工业园同原土地所有者签订入股协议，并进行司法公证；镇办工业园如若盈利，按股份进行分红，如若亏损，农民不承担风险，确保农民利益不受侵害。

与此同时，建立农村社会保障体系。如鸠江区大桥镇召开村民大会或村民代表会议，通过《土地流转后农民年老时基本生活保障补助实施公约》，从集体经济组织所得土地收益中按每亩8800元列支，分别对55岁以上的男性和50岁以上的女性村民实行养老补助，每人每年补助400元。公约同时规定：每个村民小组选出10名代表，监督该项资金使用。马塘区的马塘镇对流转土地后的农民执行每人每月192元的城市最低生活保障标准，大桥镇也按照每人每年1000元的标准建立了相应的最低生活保障线。

记者从10月中旬召开的北京市第十二届人大常委会上获知，《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》（以下简称《试点办法》）等政策也已经出台，并在延庆、怀柔的两个镇开始试点。《试点办法》规定，农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资（入股）。取得流转的土地所有者首次流转的土地受益，原则上归拥有土地所有权的集体经济组织所有，提取一定比例作为农村社保投入外，其余转向用于农村基础设施、兴办集体公益事业等支出；再次流转受益归土地使用权的单位或个人所有。

接受记者采访的部分专家认为，要实现彻底的农村集体土地流转，需要全面修改《土地管理法》及其他相关法律。这将是一个牵涉各方利益的重大行动，不可能在短时间内完成，以国务院行政性规章方式出台的《决定》无法承担此任。此次《决定》中提出农民集体建设用地使用权可以依法流转应是逐渐完成土地制度根本变迁的起点。

记者从国土资源部获悉，该部将马上出台配合《决定》的八个配套文件，其中就有涉及完善农用地转用和土地征收审查报批工作的内容等。

本刊记者常红晓、段宏庆对此文亦有贡献