电子政务绩效集成评估模式研究

摘要:在批判分析和比较研究的基础上，借鉴西方发达国家电子政务绩效评估五种主流模式的先进经验，结合我国电子政务绩效评估的实践需求，提出了我国电子政务绩效集成评估模式：首先界定了电子政务绩效集成评估模式的概念；然后搭建了集成评估模式的框架，分析了集成评估模式的实质、意义和优势，阐述了集成评估模式的战略和原则；最后构建了集成评估模式的评估指标体系。

关键词：电子政务 绩效评估 评估模式 指标体系

一、前言

电子政务建设需要绩效评估，这已经成为学术界和实践界的共识。因而，要不要绩效评估已经不再是争论的焦点，而评估什么、怎么评估才是目前迫切需要深入思考的问题。

近年来，国内外关于电子政务绩效评估问题的研究成果如雨后春笋般涌出，并形成了五种主流的评估模式。然而，这些评估模式都是针对各自关心的电子政务需求问题、面向各自关心的评价对象以及采用各自的价值理念而设计打造的。它们有的是对政府门户网站的评估，有的是对电子政务发展程度的评估，有的是对电子政务实施后社会影响的评估。尽管这些评估模式各有优势，并且都归到电子政务绩效评估的范围内，但都很难做到对电子政务的绩效进行科学、全面、系统、准确的评估。

在政府的责任和绩效日趋公开的情况下，电子政务建设成功与否，不仅关系到投入资金的产出效益，还会影响公民对政务的信任度和支持率。结合公民知情权高涨因素和“不可测量，则无法管理”的公共管理理念，建立健全有效的电子政务绩效评估体系已是刻不容缓的事实。只有通过科学、全面、有效的绩效评估体系，才能正确指引今后电子政务建设的发展方向，确保我国电子政务建设走上健康、稳定、快速的发展道路。

针对以上问题，结合电子政务发展的迫切需要，本文提出构建一个科学、全面、系统的电子政务绩效集成评估模式的问题，以对电子政务绩效进行科学、全面、系统、准确的评估。

二、电子政务绩效评估的概念及意义

从国内外的实践来看，电子政务的实施存在着风险，电子政务项目属于高风险项目。联合国在2003年《联合国2003年全球公共领域报告：处于十字路口的电子政府》的报告中，就直接把电子政务划分为三类：第一类，浪费的电子政务，即“有投入，无产出”；第二类，无目标的电子政务，即“有产出，无效益”；第三类，有意义的电子政务，即“有产出，有效益”。该报告对全球电子政务的调研表明，经济处于发展中的国家，电子政务项目失败的概率达60％～80％之高。鉴于电子政务的高风险性，电子政务绩效评估也日益受到重视。

所谓电子政务绩效评估，是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对电子政务建设的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判。

电子政务绩效评估是推进行政体制改革的重要环节，是增强政府公共服务能力的有效途径，是提升政府信誉和形象的重要举措，是维护国家信息安全的有效保障，是提高电子政务绩效的必要手段。

三、电子政务绩效评估五种主流模式及其对比分析

在当前开展电子政务研究的机构中，OECD、IBM、世界市场研究中心与布朗大学、埃森哲（Accenture）、联合国与美国行政学会、哈佛大学国际发展中心（Center for International Developmentat Harvard University）、INSEAD等机构的研究最具代表性。这些国际机构从多个方面，提出了不同层次、不同视角的电子政务绩效评估理论和指标体系。基于目前国内外的具体做法，本文引用上述机构的实践成果和研究思路，根据这些指标体系的特点，将其划分为五种绩效评估模式：模式一，聚焦政府网站的绩效，如美国Brown大学、埃森哲咨询公司；模式二，基础设施的技术指标，如IBM公司；模式三，软硬件综合的指标体系，如联合国与美国行政学会；模式四，关注全社会的网络绩效，如哈佛大学国际发展中心；模式五，提出基本的评估准则，如OECD。

对电子政务绩效评估五种主流模式进行的对比分析见表1。

通过以上对比分析可以发现：这几种评估模式既有共同之处，又有各自特点；既各有优势，又各有缺陷。这些模式都是电子政务从无到有、从有到不断完善的过程中必然出现的多样性产物，各种电子政务绩效评估指标体系都是针对各自关心的电子政务需求问题、面向各自关心的评价对象以及采用各自的价值理念来设计而成的。因此，这五种模式对各自所关注的电子政务特定层面或对象的绩效都能很好地完成评估，但都难以独立地对电子政务绩效进行科学、全面、系统、多维的评估。不过，在构建电子政务绩效集成评估模式之时，上述每一种模式都有其可以借鉴的优势和特殊价值。

四、电子政务绩效集成评估模式构想

⒈集成评估模式的由来和定义

本文运用集成化的研究方法，借鉴每一种电子政务绩效评估模式的先进经验和特殊价值，以及各评估指标体系的共同特征，希望能够提出一种对电子政务绩效进行科学、全面、准确、系统评估的集成模式。

电子政务绩效集成评估模式是一种全方位、立体式的电子政务绩效评估模式，它按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量、定性和对比分析，运用科学的、集成的方法，对电子政务建设的完备性、参与性、成熟度、产出、结果、影响等各个方面进行科学、全面、系统、客观、准确、多维的评估。

⒉集成评估模式的框架

根据定义，电子政务绩效集成评估模式包括对电子政务建设的完备性、参与性、成熟度、产出、结果和影响的评估，其总体框架如图1所示。

从图1可以看出，集成评估模式具有多维性，它从多种不同角度对电子政务建设的绩效进行评价。但电子政务建设内容的相对确定性决定了集成评估的对象和内容也是相对确定的。与其他模式不同的是，集成评估模式能对电子政务这一相同的对象进行全方位多维度的评价。纳入评估内容后的电子政务绩效集成评估框架如图2所示。

⒊集成评估模式的实质

电子政务绩效评估模式的实质应当从以下三个层次进行分析：

⑴产出（Output）层次

电子政务的绩效可以表现在建设的“纯产出”方面，例如：政府网站，光缆、电话、电视等硬件基础设施，软件操作平台等成果。

⑵结果（Outcome）层次

电子政务的绩效可以表现在建设结果的经济（Economy）和效率（Efficiency）两方面，也就是说，提高电子政务建设能否节省政府的经济成本，能否加速工作流程，能否提高工作效率。

⑶影响（Impact）层次

电子政务的绩效还可以表现在建设的社会影响方面，最重要的有两方面：其一，效益（Effectiveness）和公平（Equity）方面，考察电子政务能否促进社会的整体效益和社会公平的进程；其二，责任（Responsibility）、回应（Response）和代表性（Representation）方面，考察电子政务能否提升政府的责任，对公民的回应力，扩大公民对于政务的代表权限。

根据以上界定，我们对五种主流评估模式和集成评估模式的实质进行对比分析（参见表2）。

从表2可以看出，五种基本评估模式在实质上各有侧重，但又无法在三个层次上统筹兼顾，形成完善的绩效评估指标体系。集成评估模式综合了“产出”、“结果”和“影响”三个层次，是比较全面、完善的电子政务绩效评估模式。它不盲目应用“产出”层次的指标来衡量整体的社会效应，而是突破“产出”层次的评估，向“结果”和“影响”层次的评估发展，并以此为重点而形成综合性的绩效评估。

⒋集成评估模式的意义

除具有其他电子政务绩效评估模式所具有的意义外，电子政务绩效集成评估模式还具有以下特有的意义和优势：

⑴更能适应电子政务发展的需要

目前，我国电子政务已从过去局部推进的状态，进入了整体规划、网络整合、数据集中、应用层交互的阶段；从过去硬件主导、技术驱动的阶段，进入了以公共服务为导向、业务需求为动力的发展时期。过去那种单纯评估政府网站或硬件建设的绩效评估模式，已经难以适应电子政务发展的新特点，已经不能准确、全面地反映出当前电子政务发展的状况。绩效评估在电子政务当前发展过程中应当起到方向引导和及时监测的双重作用，其评估内容、评估方式以及引导方向同样需要与时俱进。集成评估模式科学性、全面性、系统性、准确性和多维性的特点，更能适应电子政务当前及未来的发展需要，它科学、全面、系统、准确、多维地评估电子政务的绩效，以评促建的方式，可以使电子政务建设得到不断的改进和提升。

⑵对电子政务绩效评估更加科学、全面、系统和准确

纵观五种基本的电子政务绩效评估模式，它们既有各自的优势，又各有缺陷。聚焦政府网站的绩效评估模式虽然便于测评和量化分析，并且突出了电子政务服务于民的思想，但其测评是针对政府网站的外在表现，而非全程的管理实况，因此有可能出现误判；基础设施的技术指标评估模式有利于政府在电子政务的基础设施特别是硬件方面的绩效提升，有助于政府在长期建设过程中的资源节省和硬件的可持续发展，但其采用“技术决定论”的理念，重“电子”轻“政务”，容易忽略公民对电子政务的期望，使电子政务的建设误入歧途；软硬件综合的指标体系有利于全面考评电子政务的绩效，得出总体上的结论，但在汇总和加权时存在人为增加误差的因素；关注全社会的网络绩效评估模式能够将电子政务的绩效评估进行全面的社会整合，得出更加全面、综合的结论，但其评估的面广、类多，因而面临着评估数据的来源困难、精确性差、相关性低和整合困难的问题；提出基本的评估准则的评估模式有助于强化电子政务重在“政务”的建设思路，但比较笼统、宽泛，无法直接进行定量分析。

电子政务绩效集成评估模式是借鉴上述各种电子政务绩效评估模式的特殊价值和各种电子政务绩效评估指标体系的共同特征而形成的。它采用优势互补原则全面整合了上述五种主流模式，从不同角度对电子政务进行全方位多维度的评价，因此它既有各种基本模式的优点，又很好地避免了每一种基本模式的缺陷，使得电子政务绩效评估更加科学、全面、系统和准确。

⑶更有利于正确引导和促进电子政务的建设与发展

电子政务绩效集成评估模式从表面上看是一个检验体系，而事实上更是一个指导体系。一方面，通过绩效评估能及时发现问题，利用先进的信息技术及时地解决电子政务建设过程中的效率、成本、管理、服务等方面的问题，以促进电子政务进一步向前发展，有利于提高电子政务产出的质量，获取公民的支持和信任；另一方面，通过建立科学、合理、全面、系统、多维度的标准化指标，可以全面、系统、多维度地指出各级政府与发达国家电子政务建设水平的差距，以及国内各级部门电子政务应用水平的差距，从而吸取先进经验，修正自身不足，为我国电子政务建设引领正确的方向。因而电子政务绩效集成评估模式更有利于正确指引电子政务建设的方向，改善政府治理水平。

⒌集成评估模式的原则

电子政务绩效集成评估需要在不同层次间操作，需要将各类人群的工作和其所在的组织职责连在一起，评估必须切实可行。为顺利执行评估，客观反映现实，正确引导方向，集成评估应该遵守以下几个原则：

⑴高屋建瓴原则

电子政务的绩效评估应从长远发展的角度，做好战略管理，通过绩效评估，引导电子政务为行政改革做出应有的贡献。这一高屋建瓴原则包括三个方面的内容：①全员参与。将绩效评估与质量管理紧密结合，一方面动员政府部门全员参与到电子政务质量提升的全流程中，另一方面发动社会和公民的力量，使之以电子政务使用者的身份，提供革新的建议，甚至积极参与到改革进程中来。②保持沟通。将绩效评估视为传递改革建议的通道，建立起政府与公民、企业、社会组织保持沟通的机制，及时、准确、真实地掌握社会方面对于电子政务的意见和预期。③可持续发展。将绩效评估作为电子政务和政府可持续发展的推动力，绩效评估作为推进改革最强势的外部动力之一，将积极和持续地推进电子政务和政府的可持续发展。

⑵科学性原则

科学性原则包括两个方面：①科学性的评估体系。电子政务绩效集成评估模式的评估体系必须准确体现出电子政务的建设目标。电子政务目标包括长期目标和短期目标，绩效集成评估体系要能够反映电子政务长期和短期目标的平衡，体现电子政务不同时期的目标。因此，如何准确理解电子政务目标，如何将电子政务目标的实现程度客观反映到评估体系中，是评估时需要首先注意的问题。②科学性的指标体系。电子政务集成评估模式的评估指标体系要坚持科学性的原则，它包括三个方面的含义：其一，注重指标的明确性。每个指标的选取都要有明确的含义和目标导向，能直接或间接地反映出电子政务建设的客观情况；其二，注重指标的全面性。建立指标体系时，应筛选具有高度代表性和概括性的指标，注重指标的全面性、主导性，各个指标之间要相互联系、相互作用，静态指标和动态指标相结合，力求全面反映电子政务建设的现状；其三，注重指标的实用性。实用性指的是指标要易于理解，操作简单，定量指标和定性指标相结合，并且定性指标要尽可能转化为定量指标。

⑶一致性原则

电子政务绩效集成评估模式要始终保持外部一致性和内部一致性：①外部一致性是指集成评估模式在制定评估指标体系时，必须与我国电子政务建设的任务、目标等保持一致，准确体现出电子政务的建设任务和目标。符合这一原则，电子政务绩效评估指标体系才兼具可行性和指导性意义。②内部一致性是指评估体系、指标和数据要易于理解，要有统一的解释，不能够一个人用这种方式解释，另一个人用那种方式解释，不同的理解会带来不同的评估标准。

⑷客观性原则

评估具有主观性，评估是事物价值在人的意识中的反映。因此，对电子政务绩效的评估会因人、因时、因地而异，评估中的差异性是无法排除的，只能尽量将其缩小。在评估中，要尽量减弱和消除主观因素，使获得的评估信息具有客观性和可靠性。在市场经济中，电子政务绩效评估对政府和市民都非常重要。评估结果既是政府绩效的有力佐证，又是市民选择的依据。评估的背后隐含着民主监督的意识和政府为公众服务的意识。客观的评估可以引导电子政务建设发展的方向，改善电子政务建设中的不完善之处；不客观的评估则可能误导电子政务的发展，并引起公众的不满。因此，电子政务绩效集成评估必须坚持客观性的原则。

⑸透明性原则

电子政务绩效集成评估模式的指标体系、评估方法、评估过程与评估数据必须透明，评估需要公开让接受评估的对象进行跟踪了解。如果评估的指标体系、方法与过程不透明，大家就看不出评估什么内容，也看不出工作好坏的标准。缺乏透明度势必削弱评估的执行能力，甚至会葬送评估体系。

⒍集成评估模式的指标体系

⑴指标体系的构建原则

①综合性和全面性原则

电子政务绩效集成评估的指标体系的综合性、全面性主要体现在以下三个方面：首先，电子政务绩效评估是对政府电子政务水平的综合反映，这就要求指标的设置要全面反映电子政务的情况，而不是局限于局部或某些具体方面；其次，尽量选取较少的指标反映较全面的情况，为此，所选指标要具有一定的综合性，指标之间要有较强的逻辑关联；第三，在进行比较时，特别是在进行国家间比较时，如果指标过细，会带来许多模糊问题，难免会产生许多误差，而选用综合指标能够很好地规避误差问题。

②可操作性原则

在电子政务绩效评估指标的设计中，应充分考虑所用指标的可操作性，以及数据采集的可获得性。另外，所选取的指标应该尽量与政府现有数据衔接，必要的新指标应定义明确，以便于数据采集。

③独立性原则

电子政务绩效评估指标体系设置的指标应可以独立地测评电子政务建设的某项具体内容，但不能与其他指标的内涵交叉、重叠，这样可以避免重复评议，防止最终的分数含有重复增减的偏误。

④可比性原则

电子政务绩效评估的指标应具有普遍的统计意义，使评估结果能实现客体间的横向比较和时间上的纵向比较。

⑵集成评估模式的指标体系

依据电子政务绩效集成评估模式框架，遵循集成模式评估指标构建原则，结合国内外电子政务绩效评估指标体系研究成果，构建出科学、全面、系统、多维的电子政务绩效集成评估参考指标体系（详见表3）。

五、结论

在电子政务理论和实践蓬勃发展的今天，电子政务建设需要绩效评估已经成为学术界和实践界的共识。本文将集成化的研究方法应用于电子政务绩效评估模式的研究，在研究和对比分析国内外相关理论研究的基础上，借鉴电子政务绩效评估五种主流模式的先进经验，结合我国电子政务绩效评估实践需求，提出了电子政务绩效集成评估模式。该评估模式涵盖了电子政务建设的完备性、参与性、成熟度、产出、结果和影响，是一个全方位、多维度的电子政务绩效评估框架。

电子政务绩效集成评估模式更能适应电子政务发展的需要，对电子政务绩效评估更加科学、全面、系统和准确，更有利于正确引导和促进电子政务的建设与发展。它遵循高屋建瓴、科学性、一致性、客观性、透明性、综合性、全面性、可操作性、独立性和可比性的原则，是一套科学、全面、系统、多维的电子政务绩效评估指标体系。

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作者简介：

万道濮，男，1985年生，汉族，河南人，中国人民大学信息资源管理学院研究生，研究方向为电子政务、政务信息管理。

（本文责编：孙晓霞）