电子政务绩效评估研究

摘要：当代电子政务应以服务为建设理念，把握服务型政府环境下电子政务的发展新契机。绩效评估是电子政务实施的重要组成部分，但目前服务型政府导向的电子政务绩效评估研究还较为缺乏。基于此，提出了服务型政府导向的电子政务绩效评估体系及完善绩效的思考。这一评估体系为政府完善电子政务绩效评估提供了思路和参考，有利于借助评估推动服务型政府的建立与完善。

关键词：服务型政府；绩效评估；评估体系

中图分类号：C931.2；D630.1　文献标识码：A　文章编号：1007－905X(2012)02－0070－05

电子政务建设的成功与否不只关系到资金的投资收益情况，还关系政府的领导力、决策力和执行力水平，进而关系到公众对政府服务的满意程度和信任支持状况。党的十七大报告提出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。服务型政府的建立成为电子政务发展的新契机，相应的服务型政府导向的电子政务绩效评估也应有所发展。

绩效评估是电子政务建设的风向标，通过服务型政府导向的绩效评估体系，可促进政府服务职能的实现，督促带动服务型政府的建立，形成网上网下的积极互动。一些地方政府在电子政务建设中存在问题，与绩效评估的缺失密切相关。因此，应充分重视电子政务评估，找到恰当评估模式，这是保证我国电子政务可持续发展的重要手段。国内外研究者提出了多种电子政务绩效评估体系，但对于服务型政府导向的电子政务绩效评估研究较少。基于此，本文在界定相关概念的基础上，借鉴国内外绩效评估成果、公众满意度理论、戴明循环思想，提出了服务型政府导向的电子政务绩效评估体系及完善绩效的几点建议。

一、相关概念及意义

(一)电子政务绩效评估与服务型政府

电子政务绩效评估是提高政府服务质量、节省行政成本的重要手段。所谓电子政务绩效评估，是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对电子政务建设的投入和产效(产出和效益)所做出的客观、公正和准确的评判。

目前，我国政府正在由原来的“管理型政府”向“服务型政府”的转变。这一转变是公民意识和公民社会发展、满足公众服务需求、增强政府执政合法性的必然要求。与传统政府相比，服务型政府存在的目的是为了公民利益的实现，而不是政府自身利益的实现；服务型政府的核心是尽量方便群众的服务提供者，而不是方便行政、利于政府管理的控制者。

“服务型政府”最早见于德国学者厄斯特・夫斯多夫《作为服务主体的行政》一文。对于服务型政府的概念，国外学者的讨论点集中于政府的服务角色，如登哈特夫妇(2010)认为政府是服务提供者，而非掌舵者。这与拉塞尔.M.林登(2002)的观点在本质上相同，他认为政府提供的服务必须以顾客为导向。国内学者对服务型政府的界定角度包括：(1)政府和社会关系中的公民本位(刘熙瑞，2000；沈荣华，2004)，主张公民是政府服务的根本，应由向上级负责变为对公民负责；(2)政府自身制度安排(张康之，2000；迟福林，2006)，认为服务型政府是政府为社会提供有效服务的社会运行机制；(3)政府职能和角色转换(侯玉兰，2003；谢庆魁，2005)，强调服务型政府是责任政府、民主政府，是管制型大政府的脱离和转变。各个概念的共同之处是强调政府责任和服务性质，以社会和公众的需要作为行动出发点。其中，刘熙瑞(2000)认为服务型政府是在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它以公民本位和公民意志为切入点，深刻把握了服务型政府为民服务的根本，突出了公民的决定性地位，因此本文倾向于采用这一概念。

(二)服务型政府导向的电子政务绩效评估

在电子政务绩效评估方面应顺应服务型政府的转变，考虑各项影响因素，进行服务型政府导向的电子政务绩效评估。孙强(2009)认为服务型政府视角的电子政务综合绩效评估聚焦在评估电子政务对行政效能和公共服务的效率和效果的改进上，以实现电子政务全过程的管理，形成自我循环和可持续发展。综合服务型政府和电子政务绩效评估的概念，本文认为，服务型政府导向的电子政务绩效评估，是以公众满意度为衡量的主要标准，运用各种评估方法，按照科学的评估流程，对电子政务的运行过程及条件作出的全方位评估，以实现建设服务型政府的战略目标。

(三)建立服务型政府导向的绩效评估体系的意义

“不可衡量，则无法管理”。服务型政府导向的电子政务绩效评估是电子政务由建立到实现提高政府服务目标的重要中间环节。我国电子政务推行过程的各种管理问题呼唤建立合理的服务型政府导向的绩效评估体系。

第一，它是保证政府管理体制改革目标实现的有效手段。服务型政府导向的绩效评估体系以建立服务型政府为目标，据此设置标准，把绩效目标转化为行动的动力，以引导实现政府管理体制改革的目标。

第二，它是增强对电子政务和服务型政府认识的必经之路。面向整个流程的绩效评估是对电子政务建设的深刻剖析和客观呈现，它可使各职能部门加深对电子政务的理解，避免由于认识不清导致的主观操作偏差。同时，整个评估过程的服务导向督促政府内部形成统一的服务意识，提高执行主体的责任感与职业素养，从根本上保证服务型政府的建立。

第三，它是提高行政决策能力的自然要求。服务型政府就是要以公众满意为基准，敦促行政决策能力的提升。通过完善的评估体系，决策部门可获得决策反馈及改进的证据，提前预警，减小决策风险，保护投资成本，提高政策的合理性和可行性；同时形成自我完善机制，提升评估体系时效性，不断提高政府决策能力。

二、绩效评估的国内外相关研究与实践综述

绩效评估是信息管理控制系统的组成部分，信息系统管理控制体系框架可作为绩效评估的重要参考。目前国际上公认的框架标准有COBIT、COSO和基于联邦全面架构的绩效参考模型等。其中，以COBIT系统最为全面和实用。

COBIT模型是通过评估来支持业务目标或运营需求的信息，完成对IT的绩效管理。COBIT体系包含六个相互关联的模块，即执行概要、框架、控制目标、审计指南、管理指南和实施工具集。该体系采纳了基于过程的控制思想，依据信息系统的生命周期对所有IT业务控制过程进行了明确的划分和定义。它是―个信息系统的通用框架，可将其控制目标看做一套完整的指标体系，用于电子政务系统。COBIT体系为各国具体化的电子政务绩效评估模式提供了思路，针对电子政务具体实施，国内外研究机构提出了不同的研究模式。

(一)国外主流评估研究

国际上对于电子政务绩效评估的研究已经比较成熟，各评估主体从不同角度提出了对电子政务绩效评估的标准。

具体总结如表1。

上述评估全方位涵盖了电子政务整个过程，并重点突出，既包括程序性决策，又兼顾非程序性决策，并对使用主体的不同影响因素作出区分，可以为我国的电子政务绩效评估体系所借鉴。

(二)国内绩效评估研究动态

近年，电子政务在我国发展方兴未艾，电子政务绩效评估的研究机构和专家学者逐渐涌现。专家学者的观点各有侧重，有关于电子政务绩效评估模式研究，如张成福、唐钧(2004)提出的五种评估模式；有从不同视角，利用不同理论和方法提出的评估体系，如马连杰等(2005)从成本收益的角度设计了电子政务绩效评估体系及指标；彭赓，陈杰(2008)基于相关者理论提出的360度绩效评估体系等。研究者多从电子政务绩效评估的主体、对象人手，建立和完善整套绩效评估体系。选取何种评估模式须根据不同地区的需求和现实条件比较分析。

但对于建立服务型政府导向的绩效评估体系研究还较少。北京ITGov中国IT治理研究中心的孙强(2009)和彭细正(2009)基于以电子政务的实施推动服务型政府建立的视角，提出了流程完整的电子政务绩效评估模型。孙强(2009)将他提出的服务型政府视角的电子政务综合绩效评估模式总结为“一个聚焦、三个创新”，即聚焦在评估电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进上，并在评估体系的创新、评估主体的组织创新和指标体系的创新方面借鉴戴明循环思想，构建了“PDCA”评估体系。彭细正(2009)将绩效评估体系框架分为四个部分：构建原则、指导核心、主要内容和评估体系实施要素流程。主要内容分为四个模块，包括电子政务项目绩效、电子政务系统绩效、电子政务综合绩效、电子政务发展水平。

三、服务型政府导向的电子政务绩效评估体系

(一)服务型政府导向的电子政务绩效评估模型

1　公众满意度理论模型

建设服务型政府要求政府的定位必须紧扣“服务”二字，紧扣以人民为本、以社会为本，并着眼于社会发展长期利益。因此，在服务型政府导向的绩效评估中，应改变“政绩”准绳，探索以公众满意度为导向的绩效评估制度，将只对上负责变为主要对下负责。服务最终要人民接受、人民满意。计划行为理论和技术接受模型以公众满意度为切人点，借此探讨服务型政府导向的电子政务绩效评估。

电子政务是政府通过电子手段为公众提供服务，公众对这种电子化服务产品会有自己的满意评价，而公众的满意程度是受其行为影响的。计划行为理论对影响用户行为的因素进行了研究，该理论认为，用户的行为态度、主观规范、行为控制都能影响用户的行为。因此，在分析电子政务用户满意度时，必须注意这些因素的影响。

技术接受模型(Technology Acceptance Model，TAM)用于解释用户对新系统或新科技的接受程度。Davis等人把影响用户使用对系统接受程度的因素归纳为感知有用(Perceived usefulness／U)和感知易用(Perceived easy of use／EOU)两大层面。如果电子政务公共服务的易用性和效用无法弥补在网上交易存在非人员接触、需要学习等带来的损失，那么用户就会转向传统方式。从这一角度来看，电子政务的效用和易用性是用户满意度的主要影响因素。

根据上述理论和模型，可得出电子政务的公众满意度模型。该模型以公众满意为中心，全面分析了影响公众满意的因素及其后果。其中，公众期望、感知质量、感知有用、感知易用四个变量是影响公众满意的重要因素。

2　服务型政府导向的电子政务绩效评估模型

如图1，服务型政府导向的电子政务运行体系分为电子政务公共服务部分和绩效评估部分，其中绩效评估分为前端评估与后端评估。

以提供公共服务为宗旨的服务型政府，在前端评估中应以公众满意为最终的衡量准绳，即将公众满意作为前端的测评标的。根据公众满意度理论，以影响公众满意的四个因素为核心，逆向思考推出能增加公众满意度的服务项目和评估指标，以提高公众满意度，达到服务型政府的终极目标。

在后端评估中，借鉴PDCA戴明循环思想，结合公众满意度影响因素，对服务进行全过程的评估。这种评估按照服务计划(Plan)、服务执行(Do)、服务监督(Check)和服务纠正(Act)的模式，评估内容设置为三级指标体系，以日常评价、专题评价和用户评价三种形式进行服务质量管理，并循环往复，从而建立一套自我完善机制。

服务型政府导向的电子政务绩效评估模型在前端和后端的评估过程中都将公众满意置于最高地位，电子政务实施中的服务意识贯穿始终。

(二)服务型政府导向的电子政务绩效评估形式

如图1中后端评估所示，服务型政府导向的电子政务绩效评估采取三种形式：日常评价、专题评价和用户评价。

1　日常评价：与联合国评估模式相似，分为一级指标、二级指标、三级指标三个层次。其中，一级指标由四部分构成：服务基础，反映电子政务为公众提供服务的软硬件基础和人力资源状况；服务计划，反映以用户为中心的服务定制过程；服务实施，反映服务提供过程中的前台和后台的运作情况；服务跟踪，反映服务反馈和执行监督。

2　专题评价：与Gartner咨询公司的评估方式相似。它主要是针对特殊的项目的评价，这种评价集中于电子政务中的关键节点上，并结合每年电子政务建设的侧重方面，专项测评。例如，2008年政府网站评估对“监督保障制度”、“主动公开信息”进行专题评价。信息安全和信息公开是绩效评估持续性的关注重点，故作为经常性的专题评价项目。

3　用户评价：这种形式属于绩效评估的前端测评范畴，根据前端测评的影响因素，在后端测评中设置三级指标。它主要是从电子政务服务对象处获取信息，分析得出用户满意度。具体方式主要是采取问卷调查和电话访问。问卷调查包括入户调查和网络电子化问卷填写。调查内容包括在线服务情况、公众参与、公众认知等方面。这种面向用户的反馈式评价是服务型政府应关注的重点，它不仅可以解决现有问题，还可以及时发现新的问题，能有效防止问题的恶化。

日常评价、专题评价、用户评价三种评价方式各有侧重，涉及电子政务运行中的程序化决策和非程序化决策，全面涵盖了评估的各个方面。

(三)服务型政府导向的电子政务绩效评估指标

服务型政府导向的电子政务绩效评估模型与评估形式在内容和方式上互相结合，最终形成了具体的服务型政府导向的电子政务绩效评估指标。评估指标分为前端指标和后端指标两大部分，其核心思想是以服务为评估基准，以公众满意为最终目标(如表2所示)。

(四)评估体系前评估及试运行

在评估体系正式测评之前，需对评估体系的科学合理性作出前评估。其包括两部分：一是对评估体系的设置作出评估，主要邀请上级部门、外部评估专家、第三方机构和本机构内部成员代表，对评估体系提出改进意见，讨论得出完善方案；二是可行性评估，包括如下方面：法律――与现行的法律

条文不相冲突，经济――能够支持评估体系的运行，技术――测评要求的技术水平能够实现，行政管理――评估体系与相应机构的管理水平、行政觉悟相适应，社会――群众接受度的高低。

修改后进行小范围的预测评，选择具有代表性的部门和人员，从实际操作中发现不足，发展完善，然后全面推广。要注意，绩效评估指标体系应该是开放的、动态的，应兼顾实践状况及未来发展趋势，使指标体系能够根据实时的社会、经济和技术条件不断进行扩充和完善，而非固定不变。

四、完善服务型政府导向的电子政务绩效评估体系的几点思考

服务型政府导向的电子政务绩效评估的目的是实现对电子政务全过程的动态管理，以评估带动服务的优化和完善，进而促进服务型政府的完善。如何避免绩效评估流于形式，此处对完善电子政务的绩效提出几点建议。

对于改进绩效评估体系方面，可从以下两方面着手：第一，以考评为手段，促进电子政务深度运用。在政府和公务员的年度考评中，建立服务型政府标准的考评机制，以评促改，以评促建。一方面，良好的考评机制有利于在实际工作中以相应的绩效评估体系进行衡量；另一方面，服务型政府导向的绩效评估的推广有助于创造实施相应的考评机制的氛围。二者相互促进，带动电子政务的深度运用，以方便公众。第二，以内容为突破，带动评估体系全面建设。评估内容的不应停留在外部绩效和技术层次上，还应包括对职能层次和服务层次的的评估。具体评估过程中，应因时制宜、因地制宜，从服务层次和公众满意的角度对电子政务及其背后的政府行政职能实现程度进行评估。

对于提高绩效方面，可以从以下三方面着手：第一，以培训为契机，强化公共服务意识。政府部门工作人员是服务型政府实施的关键，强烈的公共服务意识可以促进其全心全意履行社会职责。因此，有必要对工作人员进行服务型政府导向的系统人力资源培训，从思想认识和业务技能方面全面进行转变，并在培训过程中和培训结束之后不定期地考核，作为个人绩效评估的一部分，结合奖惩机制，激励其在工作中积极为公众提供服务。第二，以公众为中心，提高公众参与程度。电子政务建设的最终目的是为公众提供更加便捷的服务。而这个不断完善服务的过程就是不断加强与公众的交流，改善政府与公众关系，以满足公众需求，体现自身服务价值的连续过程。这种以公众为中心的思想在电子政务的实施中体现为重视公众参与，包括降低公众参与门槛，增强电子政务系统的互动性等。借助电子手段使公众掌握相关信息的自，提高公众的电子政务参与度，才能从根本上提升电子政务绩效。第三，以服务为导向，进行政务流程重组。服务型政府应将其目光投向公众。政府方面应通过用户调查，根据公众需求对原有政务流程进行清理、简化、整合。例如，可按照公众服务的主题，突破部门之间的业务界限，实现公众在线获得跨部门的服务。这种服务导向的新政务流程注重节约信息成本，有利于提高政府效能和公众服务满意度。

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