国际金融危机下的我国税制改革

【摘要】由美国次贷危机为导火线引爆的金融危机,已演变为全球经济体系共同面临的经济危机。我国经济在受到此轮危机冲击的同时,也暴露出了自身内在的结构患。税收作为政府直接经济调控手段,理应在应对国际金融危机、缓解国内经济矛盾中发挥应有的作用。在当前的国际国内经济环境下,迫切需要明确税收政策的调控目标及其选择原则,厘清税制改革与建设的基本思路,以促进我国经济的持续健康发展。

【关键词】金融危机税制改革

2008年全世界范围爆发的金融危机,起源于美国次贷危机。它既不仅仅是美国一国或几国的经济危机,也不仅仅是纯粹的金融危机,而是二战之后全球经济体系共同面临的经济危机。中国这一新兴经济体自2008年第三季度开始,其宏观数据已急转直下,足以显示其遭遇全球金融危机所受到的巨大冲击。为应对这场突如其来的金融危机,我国出台了包括税收措施在内的一系列宏观调控措施,几个月的时间过去了,政策的实施效果已经初步显现。在当前严峻的国际国内经济环境下,我国政府应该认真研究如何才能更好地发挥税收的经济调节作用,为保增长、促就业,尽快地为我国走出危机做出贡献。同时,应以这次危机为契机,厘清税制长期建设与健全发展的基本思路。

一、当前国际金融危机对我国经济的影响

就现象而言,国际金融危机给我国国内经济造成了巨大冲击。自国际金融危机影响不断显现以来,我国宏观经济放缓趋势明显。目前,尽管我国政府实施扩张性财政政策积极应对,但经济形势依然严峻,主要表现为:一是进出口总值双双下降;二是工业增加值增长速度持续回落;三是工业企业利润明显降低;四是发电量增速大幅放缓;五是股市财富大量蒸发;六是失业人数增加;七是GDP增速全国性下滑;八是CPI、PPI进入负值等。

就实质而言,国际金融危机加速了我国国内经济内在隐患暴露的时间。观察2008年的宏观政策取向,可以说具有戏剧性的变化。其中,上半年是努力防止通货膨胀,并把过快的经济增长速度降下来。而到下半年后,新出台的所有政策工具几乎无一例外地转向用来保证经济较快增长,以至于政府在很短的时间内史无前例地出台了近30年来规模最大的财政刺激计划,总额高达4万亿元。尽管事发突然,但无疑有其必然性。其实质是我国经济内在的诸多结构性矛盾的爆发,也是我国经济多年内在隐患的暴露,是中国30年经济发展模式严重后果的集中体现。

近30年来,受政治、经济、历史等诸多因素的影响,我国政府的工作中心转到经济建设上来,且以迅速增加GDP作为追求的突出指标,甚至是唯一指标,使中国经济走上了一条高投资率、高外向度、高污染、低内需的发展道路。因此,与时间的推进同步,经济结构的扭曲加剧,矛盾不断激化。

一是需求结构不合理。其突出表现之一是投资率超高,而消费率超低。建国以来,我国所依赖的经济增长模式和制度架构,一直是有利于快速工业化发展、有利于基础设施的建设,这一发展路径在改革开放后也未改变,并集中表现为投资率超高,而消费率超低。据统计,2003-2006年的投资率和消费率平均为42.4%和53.2%。而据世界银行统计的101个国家的资料显示,1970-2002年期间,世界各国平均投资率由25.6%下降到19.9%;消费率由74.2%上升到79.6%。其突出表现之二是消费需求结构不合理。包括政府消费与居民消费之间的比重不合理,以及城乡居民消费之间的不合理。其中,1990-2006年,我国政府消费率由12.2%增至13.5%,而居民消费率由45.8%降至38%。2004-2007年,城镇居民消费比重由72.5%增至74.37%,而农村则从27.5%降至25.63%。

二是过度依赖国际市场。一般认为,贸易依存度是判断一国经济国际化程度的重要指标。据统计,加入WTO后,我国外贸进出口总值快速增长,其增幅不仅高于国内生产总值增幅15.4个百分点,也高于同期世界贸易的增长,使得我国外贸依存度出现快速上升,从2000年的43.8%上升到2006年的64%,2004年更是曾经高达70%。而从世界范围来看,1980-2001年,美国、日本、印度、德国的外贸依存度大体稳定在14%-20%之间。而在进出口贸易中,我国出口又是明显大于进口的。据测算,2007年我国对外出口几乎占到GDP的40%,不仅远远超过其他大型经济体,而且缺乏稳定性。以美国为例,作为一个相当开放的经济体,其出口占GDP的份额1992-2007年10多年的时间里,仅从不到10%上升到大约12%。而如此之高的外贸依存度与出口份额,足以说明我国经济是全球化程度极高的经济,也是极开放的经济,一旦外部消费需求滑坡,我国经济就可能萎缩和停滞,甚至遭遇灾难性重创。

三是高投入、低产出、高污染的粗放经营发展模式。改革开放30年,我国经济持续高速增长,但付出了惨重的环境、资源与社会代价。以2006年为例,我国GDP超过20万亿元人民币,占世界经济总量的比重已达到约5.5%,但能源、钢材和水泥消耗却分别占世界的15%、30%和54%。同时环境污染大,人与自然关系日趋紧张。据测算,我国日耗水量和日均污水排放量都居世界第一位,单位GDP污染物排放量是发达国家平均水平的10余倍,每年因为环境污染导致的损失占GDP的比重就超过10%。换言之,仅仅考虑环境污染这一因素,我国绿色GDP基本就只是“零增长”。况且,总体上而言,我国是一个资源极为贫乏的国家。正因为如此,我国目前经济发展的瓶颈已从过去的“资金、技术和基础设施”约束转变为“高能耗、高污染”为特点的“资源紧缺”的约束,且有不断加剧的趋势,这说明现行经济增长模式已走到尽头。

二、目前经济模式下我国税制结构

税收制度是保证财政收入稳定增长,发挥政策调控职能,支持经济和各项社会事业发展的重要手段。在为政府履行职能筹集收入的同时,通过合理、灵活、规范、差异化的税制设计(包括税基、税率、税收优惠减免等),政府可以调节微观主体(企业)的行为,从而引导和优化经济资源配置。我国改革开放30年来,由改革开放初期单纯的流转税为主的税制模式,经过四轮较大规模的税制改革,当前也形成了以商品税为主、所得税为辅和其他税种为必要补充的混合税制模式。

在我国目前的税制结构下,地方税源主要还是投资形成的工业企业流转税(增值税、营业税和作为附加计征的城市维护建设税)所占比重高达60%以上,且还在逐年上升。在这种税源结构下,各地产业结构呈现严重的“趋同”现象,都强调要“工业立市”,都重点支持发展钢铁、汽车、房地产、电力、烟酒等税高利大的产业。基于这种利益动机,地方政府“有形之手”总是试图操控价格、产出和投资,行为方式往往类同于经营一个大企业。重复建设和产品、要素的市场分割与壁垒情形,往往由此而十分严重,粗放型的增长方式成为最“划算”、最“省力”的地方发展模式,但却不是可持续的发展模式。由此角度看,地方政府行为的不当和扭曲,与税制本身的设计和分税制财政体制改革不到位之间有着重要关系。

三、进一步深化我国的税制改革

为顺应市场经济客观要求,促进地方政府职能转变和贯彻落实科学发展观,在税收收入结构上,应着力提高总税收收入中与财产和所得相关联的直接税的比重,适当降低以产值为税基的流转税税收比重,特别是应把地方税基主要与财产税相联,使地方政府的财源建设与其优化本地投资环境、改进公共服务的努力相关,减少税制对地方政府经济行为的短期扭曲性激励,同时增进税收的公平性。具体来说,包括以下几个方面。

1、调整流转税税率和结构,适当降低流转税在整个税收收入中的比重

一是要改革和完善增值税制度。从企业角度来讲,生产型增值税(即对企业新购进固定资产所含税款不予抵扣)税负较重,不利于扩大投资。但是,从获取财税收入的角度出发,这却使政府收入相对丰厚,当地方政府可以主导和推动投资增长时,事实上起到逆向刺激投资扩张的效果,因为只要投资形成生产能力并投产,那么相应的增值税收入(25%部分加增长返还部分)就可以马上到手,地方政府因此倾向于不遗余力推动本地区的投资增长而放松对结构问题和效益问题的考虑。将生产型增值税改为消费型增值税(即允许企业抵扣新购进机器设备所含税款),不仅有利于增强企业技术改造的积极性和竞争能力,有利于提高经济自主增长能力,也将使政府收入丰度(税基丰度)降低而简单投资主导的内在激励机制减弱。因此,应在总结增值税转型在东北地区试点经验的基础上,尽快在更大乃至全国范围内推开实施。这样,从总体上来看,增值税的税负将降低,其占全部税收的比重也将相应有所降低。按照2007年国内生产总值为24.95万亿元的标准,我国政府财政收入约为5.7万亿元,2007年我国实际财政收入为5.1万亿元,略高于实际财政规模,如果考虑社会保险费等其他收入,两者基本持平。在政府理论规模为5.7万亿元的标准下,扣除税收财政15%的非税收收入的比例,税收收入4.8万亿元,我国2007年的税收收入中增值税、营业税和企业所得税三大税种的收入为3.59万亿元,根据2008年所得税“两法”合并的调整,加上外商投资和外国企业所得税0.195万亿元,三大税种的总收入为3.785万亿元,占到政府规模税收的78.54%。这样在政府规模约束下,我国的主体税种和辅助税种可以确立为增值税为主体税种、营业税和合并后的企业所得税为主要辅助税种。

二是扩大消费税征税范围,将部分对环境影响较大的产品和高档消费品纳入征税范围,完善消费税税率结构,引导生产和消费结构,促进构建资源节约型、环境友好型社会,基于社会经济可持续发展的绿色税基结构调整;同时有助于通过再分配缓解收入差距带来的问题,适当矫正、平抑社会各阶层实际收入。创新绿色税收,发展循环经济,构建节约型与生态保护型社会,是坚持科学发展观的重要内容,也是我国保持经济社会可持续发展的重要保证。这就要求我国尽快完善资源税、环境保护税等与经济社会可持续发展紧密相关的税种,并在现有税种基础上进一步拓宽税基,提高税收收入比例,加大调控力度。第一,开征环境保护税,首先是费改税的问题,应该将现行的排污费、水污染费、大气污染费等收费制度改为征收环境保护税,建立独立的环境保护税种。其次是环境保护税应该采取从价计征的方式。第二,加大消费税对环境保护的力度,充分利用消费税重复征税的作用机制,实现对环境的保护,进一步扩宽消费税税基。第三,增强并完善资源税的环境保护力度,扩大征收范围,将现行的对7种矿产品征收资源税扩展到那些必须加以保护性开发利用的资源,将各类资源性收费也列入资源税,制定必要的鼓励资源利用、开发替代资源的税收优惠政策,提高资源利用率,使鼓励性税收减免有效缓解资源税增加对宏观税负的影响。

2、优化税制结构,改进和完善所得税

要积极推进统一内外资企业所得税的改革。在适当降低名义税率的同时,实行统一的企业会计制度和产业、技术导向的优惠税收政策。在此基础上,依法加强征管,促进公平竞争。在个人所得税方面,应适当减少累进级距,降低高端的边际税率,适当扩大税基,建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制,逐步改变目前个人所得税主要来自工薪阶层的不合理状况,充分发挥个人所得税调节收入分配的作用。个人所得税税基调整主要包括两个方面,一是提高税基的起征点,2000元的起征点显然偏低,调节力度偏低。二是拓展个人所得税税源,减少税基侵蚀造成的税收流失。当前将个人所得税税基调整到3000元的标准,就可以实现对中低收入人员实现近800亿元的向上调整,将个人所得税收入逐步提高到1万亿元的水平,实现对基尼系数的调整。参照国际税制改革的经验,在调解性补充税种中应该增加财产税、社会保障税、遗产税、赠与税等税种,配合个人所得税实现降低基尼系数的目的。

3、开征物业税(不动产税),将其培育成为地方政府财政收入的主体财源

应合并房产税和土地使用税等税种(包括外资企业房地产税),建立统一的物业税(不动产税)。物业税或不动产税是最适合地方政府掌握的税种,有非常稳定的税源,只要地方政府专心致志地优化本地投资环境,辖区地界上的不动产就会不断升值,每隔若干年重新评估一次税基,地方政府的财源也就会随着投资环境的改善而不断壮大。由此,地方政府职能的重点和其支柱性财源的培养恰好吻合成为良性循环,可以很好适应政府职能和财政职能调整的导向,从内在动力机制上消除其扩大投资、办企业的利益冲动和仅着眼于短期从土地一级市场获取收入的“土地财政”依赖,内生地使地方政府行为纳入科学发展观的轨道。

4、改革税收征管体制,逐步改善税权配置

我国一直存在着税收指令性计划,一层一层往下“切块”、“摊派”,缺乏法理基础却又对各级政绩有“一票否决”的威力,导致出现收过头税、税收空转、买税卖税,以及应收不收等不良现象。这种税收征管办法是违背科学发展观基本精神的,必须在配套改革中创造相关条件(2006年国债发行实行余额管理,已使财政发行短期国库券的条件到位)来予以废除。

另外,今后随着省以下分税制体制“扁平化”改革渐进入轨,也可审时度势适当扩大地方政府(省与市县两级)税权,包括更多的税种选择权、更大的税率调整权,乃至在中央约束条件下省级因地制宜设税权。这些有益于在构建规范、统一税制的同时,加入必要、合理的弹性与灵活性,提供地方政府动态减少财政收支平衡压力的手段。

因此,要调整税制结构和政府间税收分成体制,弱化和矫正地方政府盲目追求产值、追求流转税收增长的扭曲性激励。应逐步建立省级以营业税为支柱、市县级以财产税(不动产税)为主体的地方税体系,在财源建设的制度安排上,结合市场经济要求的不同层级事权,抑制地方政府片面追求经济增长的速度偏好,割断地方政府行为与粗放式增长的直接利益联系,从而在体制上消除地方经济过热的内在冲动。与此相应,要大力改进完善中央、省两级自上而下的财政转移支付制度,促进地区间基本公共服务能力均等化。要切实增加财力性转移支付,规范专项转移支付,提高透明度,加强转移支付资金使用的审计和监督。

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