高校规章制度制定程序的完善研究

【摘要】高校规章制度制定程序研究，是高等教育法制研究的重要内容之一。合法正当的制定程序是制定合法有效的高校规章制度的基础和前提。本文拟从程序法治视角审视和探究我国高校规章制度制定程序存在的缺失和疏漏，参考和借鉴有关的行政立法程序的有益做法，提出完善我国高校规章制度制定程序的设想和建议，以加强高校规章制度建设，促进依法治校。

【关键词】教育法制；程序文明；规章制度；高校；思想政治教育

高校规章制度制定程序是指高校制定规章制度应遵循的步骤和方法等。合法正当的制定程序是制定合法有效的高校规章制度的基础和前提。从程序法治视角审视我国高校规章制度制定程序，探究其程序缺失和疏漏，提出完善我国高校规章制度制定程序的设想和建议，以期制定高校管理的“良法”，促进依法治校。

一、我国高校规章制度的定位

依法治校既意味着依国家法律活动，也意味着依合法的校园规章进行活动。规范的系统的校园规章，是高校管理科学化、制度化从而也是法治化的重要表现。[1]高等学校规章制度是高校为了实现国家的高等教育目的以及学校的办学目标和理念，按照一定程序依法自主制定的、在全校范围内实施、对学校各项工作和各类人员具有普遍约束力的章程、条例、规定和办法等规范性文件的总称。[2]要制定良好的高校规章，充分发挥其作用，就必须对高校规章制度进行正确定位，明确其在我国的教育法律规范体系中的地位。首先面临的问题它是不是法的范畴，根据我国宪法和立法法的有关规定，严格意义上说，宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等属于我国法的范畴，我国高校规章制度不属于上述范围，不属于法的范畴。在现行的立法体制下，高校规章制度是内部规则，不属于我国法律体系的组成部分，但在合法前提下可以将其看做是法律法规的延伸和补充，是对我国教育法律体系的有益拓展。高校制定规章制度的权力可以理解为高校按章程自主管理的权力和办学自的一项自然延伸权。[3]

根据法治原则，我国高校的规章制度不得与教育法律、法规和规章相抵触，应当属于它们的下位规范。当与上位规范不冲突，不违背法律保留原则的情况下，高校规章制度是高校开展教育管理活动的具体制度依据和行为准则。

从一般法理分析，高校规章制度的制定权属于国家授予高校教育行政管理权的重要组成部分，是实施教育行政管理的一种手段和方式，具有教育行政的性质，同时制定的规范性文件在校内具有普适性，是以后管理的依据，属抽象性教育行政行为。在一定意义上说，高校规章制度的制定具有准行政立法的性质，与我国的行政法规和规章制定具有一定程度上的相似性。因而行政法规和规章的制定程序，可以作为完善我国高校规章制度制定程序的参照和借鉴。

二、我国高校规章制度制定程序的现状分析

法治即“良法”之治，依法治校应是“良法”治校。“良法”的确立必须以严格的制定程序为保障。我国的有关法律、法规对法律、行政法规和规章等规范性法律文件的制定程序已做了规定，但对于高校规章制度制定程序还缺乏明确的规定。规章制度制定程序不规范是影响规章制度质量提高的“瓶颈”。目前许多高校制定规章制度时，一般是职能部门认为工作需要了，就提出并组织人员起草相应的规章制度，在一定范围内讨论和征求意见并修改，经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施。[4]可见我国高校在制定规章制度的过程中逐步采取一些规范化的程序，开始注重制定程序的民主性，取得了一定的积极效果，但尚存有一些缺失和疏漏。

1．高校规章制度制定的规划程序有待完善

目前一些高校对规章制度的制定缺乏统一的规划，即缺乏整体规划，也缺乏年度制定计划，遇到问题临时制定规章制度，规章制度的制定具有较大的盲目性和随意性，导致了规章制度建设缺乏系统性和严谨性，易出现重复规定和冲突规定，影响了高校规章制度的质量，制约了高校规章制度发挥应有的作用。

2．高校规章制度制定的调研和起草程序不够完善

一些高校规章制度制定过程中的调研程序不够充分严密。有的高校在制定某一项规章制度时，在未深入实际开展调查研究，未能广泛地听取有关人员对相关问题的意见，没能充分地掌握有关情况和全面地把握问题的本质情况下，就草率地制定规章制度。目前高校规章制度的起草一般由相关职能部门根据经验进行起草，未能成立正式的规章制度起草小组，法律专业人士的参与程度不够，起草的规章制度难免存在片面性，合法性和规范性也令人质疑，从而很难保证规章制度的质量。

3．高校规章制度制定的民主参与程序有待加强

高校规章制度与高校教师、学生以及其他工作人员具有密切的关系，甚至涉及到他们的重大利益。但在我国高校制定规章制度的活动中，真正的参与者实际上局限于高校的内部管理阶层，教职工代表大会和学生组织的职能得不到发挥，教职员工和学生的参与权得不到尊重，参与积极性受打击。[5]在很多高校的规章制度制定中，一般由职能部门起草草案，学校行政会议通过，主管校领导签发就算完成了。在这过程中教师、学生以及学校内部的民主管理机构等都未能真正参与和发挥应有的作用。在高校规章制度制定过程中民主程序的不完善，导致了教师和学生对高校规章制度的合法性和正当性提出了质疑，并诉诸司法，这是学校面临的重大的现实问题。

4．高校规章制度制定的公布程序不够规范

我国一些高校规章制度制定的草案不进行正式公布，影响了广大师生员工的知情权和参与权，限制了表达意见和建议的机会；同时规章制度通过后的公布程序也不完善，一般只是在规章制度通过之后，和抄送有关部门和相关领导，普通教师和学生很难及时全面获悉规章制度的内容，学生管理制度也只是体现学生手册中，缺乏广泛的宣传和详细的解读。待到要处理和处分教师、学生等有关人员时，才现身说法进行告知并予以处理或处分，这与民主法制原则相悖。

三、高校规章制度制定程序完善的参考和借鉴

我国高校规章制度制定程序在有关的教育法律文件中缺乏明确的规定。高校规章制度的制定与行政立法行为在性质上具有一定的相似性，均属于抽象行政行为。行政法规和规章的制定属行政立法行为，高校规章制度的制定具有准行政立法性。梳理和研究行政法规和规章等行政立法程序，对于完善高校规章制度的制定程序具有重要价值。

我国于2001年11月16日通过了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，并均已于2002年1月1日起施行。这是我国正式以行政法规的形式分别对行政法规和规章的制定程序进行系统明确的规定。并且《规章制定程序条例》第三十六条规定：依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。虽然这里只是对县级以上地方人民政府制定、具有普遍约束力的决定、命令的要求。但是享有行政权的行政主体制定针对不特定对象的具有普遍约束力的规定等都应当参照执行。我国高校规章制度涉及到的问题尽管远远不及行政立法涉及的事项重大，但是很多是也涉及教师、学生及其他工作人员的重大利益的，是高校进行管理的具体制度依据，因而高校规章制度的制定也应采取严格程序，在我国尚未有出台《大学法》的前提下，高等学校作为法律法规授权的行政主体制定规章制度应当参照上述行政立法程序的规定。

我国行政法规和规章的制定都须经严格的程序，才能合法有效。根据上述两个条例的规定，行政立法须经立项、起草、审查、决定、公布和备案等程序。具有行政立法权的机关每年年初编制本年度的立法工作计划，下属的有关部门和机构认为需要进行行政立法的，应在每年年初编制年度立法工作计划前报请立项，并应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度，由行政立法机关的法制机构对立项申请进行汇总，制定本年度的立法计划，报行政立法机关批准。在起草阶段，须深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。在审查阶段由法制机构根据有关的要求和原则进行严格审查，还应当将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见，还应当对送审稿涉及的主要问题，深入调查研究，广泛地听取有关方面的意见，对送审稿涉及重大问题的，法制机构还应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证，必要时也可举行听证会。行政立法程序是一种公民参与程序，不是行政主体内部程序，而是一种开放式的法律程序，公民只要认为行政立法内容与其有利害关系，就可以亲自参与或者通过自己的代表参与行政立法程序发表意见，使行政立法内容更有利于维护自己的合法权益。[6]决定程序由有权机关进行会议通过或审批。然后还须以政府公报和行政立法空间效力范围内公开发行的报纸予以公布。最后要按照有关规定进行备案。上述程序规定是我国基本的行政立法程序，对于完善我国高校规章制度制定程序具有重要的参考价值。

他山之石可以攻玉，国外的行政立法程序对于我国高校规章制度制定程序的完善也具有借鉴意义。美国在规章制定程序上有正式程序和非正式程序之分，正式程序须采取正式的听证程序，程序严格要求口头陈述意见和提出证据，进行言辞辩论，遵循案卷排他原则，制定法规的唯一根据是听证中的记录材料。正式听证成本较高，不宜普遍施行。还有一种非正式程序：“通知―评议”程序。“通知―评议”程序要求行政机关：（1）在《联邦登记》上公告通知，告知公众某一规章正在起草，对该规章的内容作一个一般描述；（2）邀请利害关系人对该规章草案提意见，行政机关考虑这些意见并制定最终的规章。然后，行政机关在公布规章的《联邦登记》上简要说明采纳某些意见和不采纳某些意见的理由。[7]这种程序既保证了听取大众的意见，又在程序上较为简洁，有利于在保证公正的前提下，提高效率，降低经济成本，促进公共利益。在美国，行政机关制定行政法规的过程中，必须经过两道公布程序（草案的公布和正式公布），这是美国行政立法程序的鲜明特点，充分体现了现代行政程序注重公众参与、注重倾听民众意见的民主参与理念。[8]在国外法制健全的国家一般都建立了包括行政立法公开在内的行政公开制度。从各国的立法实践来看，行政立法公开主要有立法文档的公开和立法文本的公开。前者是指有关规范性文件的各种草案、说明及为立法而搜集的背景资料、立法讨论中的会议记录、备忘录等的公开；后者是指对已经成文的正式立法文本的公开。[9]上述行政立法程序充分体现了民主、参与和公开等原则，对我国高校规章制度制定程序的完善具有重要的借鉴意义。

四、我国高校规章制度制定程序的完善

高校规章制度是高校教育管理的具体制度依据，要实现高校教育管理法治化，必须要求高校教育管理制度是“良法”。为了保证高校规章制度的质量，对其制定程序依照程序法治原则进行完善十分必要。现参考我国行政立法的程序规定和借鉴国外的行政立法程序规定，对我国高校规章制度制定程序进行完善。

1．高校规章制度制定的规划程序的完善

规划程序有利于促进高校规章制度制定工作有计划、分步骤地进行，克服制定工作的随意性和盲目性，保证规章制度的质量。为了统筹规划高校规章制度的制定工作，实现高校规章制度制定的统一有序，高校应当根据国家法律、法规、规章和学校章程制定本校须制定和完善规章制度的总体规划，架构规章制度的合理框架，以形成完整的规章制度体系。同时高校要制定年度规章制度制定规划。高校各职能部门在年度伊始须将需要制定规章制度的事项向学校报请立项，并对立项书进行必要性和可行性初步论证，说明要解决的主要问题，拟提出的主要制度，由学校专门的法制机构或校办进行汇总，向主管校领导汇报，经学校的校务会议讨论决定，根据情况缓急、制定条件成熟与否以及其他有关情况，讨论通过学校规章制度制定的年度工作计划。

2．高校规章制度制定的调研和起草程序的完善

高校规章制度草案若仅由提请立项的高校职能机关单独起草，会囿于部门视角考虑问题，制定的规章制度难免有失偏颇。为了有效地发挥规章制度的调整作用，对于高校规章制度的起草，应成立正式的起草小组，既有提起立项的职能部门的代表参加，又有其他利益相关主体的代表参加，同时还要有法律专门人士参与，以保证规章制度起草小组的民主性和专业性。我国《规章制定程序条例》第十三条第四款明确规定：起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。对于高校规章制定程序可以参考《规章制定程序条例》中的委托立法规定，将高校规章制度草案的起草，委托给高等教育法制研究机构等专门机构进行起草，从而提高规章制度的科学性。

在高校规章制度起草前，起草小组要认真梳理有关法律法规和教育政策，同时借鉴其他高校规章制度建设的经验，深入实际开展全面调查研究，掌握充分的第一手资料，广泛了解各方面的意见，并进行分析、归纳和整理，明确需要规范的问题以及各方争议的焦点所在，按照国家教育法律和政策，对各方面利益进行合理调整，对规章制度的内容进行合法架构，对一些难以把握的条款应向有关方面专家咨询，做到有的放矢，考虑周详，使制定的规章制度草案具有针对性和可操作性。同时对于规章制度草案应附上制定背景、理由和说明，便于广大教职员工的参与和监督。

3．高校规章制度制定的民主参与程序的完善

民主参与是我国民主法制建设的重要内容之一，在高校规章制度制定中落实民主参与程序，具有重要的价值。根据一般的行政程序理论，行政程序作为行政机关行使行政权力作出影响相对人的权利义务的行政决定的活动，是在相对人的参与下完成的，不是由行政机关自行实施的。这是民主行政与专制的区别。相对人对行政程序的参与是行政程序是否公正的首要判断标准。[10]高校作为行政主体行使教育行政权，应当遵循参与原则。

高校在规章制度制定过程中应当广泛地发动师生员工积极参与。在草案起草前，广大师生员工可以主动提出对该校规章制度制定的看法和意见；在起草过程中，与该项规章制度有利害关系的人员还可以通过适当的方式参与规章制度的起草工作；在草案公布后，仍可以针对草案的具体条款，向有关部门提出意见，以保证利害关系人的观点和利益诉求得到充分的表达。对关系教职员工切身利益的规章制度要举行听证会，更好地保障教职员工的参与权。涉及学生重大权益事项的规定，法制工作机构应采取书面征求意见，召开座谈会、论证会、听证会，甚至学生代表大会、团员代表大会等多种形式听取意见，也可在校刊或校园网公布草案征求学生意见，以论证学生管理制度的合法性、合理性以及可操作性。[11]

完善的民主参与程序是制定合法正当的高校规章制度的重要保证。民主参与可以增加沟通渠道，集思广益，有效地协调各方面的利益，提高规章制度的质量，增强师生员工对规章制度的信赖和认可，理解和认同，进而促进高校规章制度的贯彻实施。但是，规章制度的制定也要考虑经济成本，既发展民主，也兼顾效率。

4．高校规章制度制定的公布程序的完善

“法律未经法定形式公布不能产生效力”已成为一项法治原则。行政机关如将事先未公开的行政法规、规章作为对公民不利决定的依据更是没有公正可言。[12]高校规章制度公布与否，是评价高校教育管理活动的民主抑或专制的标志之一。高校管理制度的公布程序一般应包括规章制度草案的公布和规章制度正式文本的公布，草案的公布为广大的师生员工创造了参与的现实条件，若不知草案的内容就不能有效的参与，发表自己的意见和看法，这是民主的体现。规章制度正式文本的公布，是规章制度生效的重要的条件，若不正式公布，管理相对人就不可能知悉规章制度的内容，无法以规章制度为依据来规范自己的行为。规章制度正式文本的公布是管理民主化的重要体现，否则与专制无异。规章制度只有公布才能充分发挥引导和教育作用，才能真正实现规章制度的规范价值。

关于高校规章制度的公布程序建设，高校应当结合教育部2010年3月30通过的《高等学校信息公开办法》（简称《办法》）进行构建和完善。《办法》第七条第二项规定：高等学校应当主动公开学校章程以及学校制定的各项规章制度；第十二条规定：对依照本办法规定需要公开的信息，高等学校应当根据实际情况，通过学校网站、校报校刊、校内广播等校内媒体和报刊、杂志、广播、电视等校外媒体以及新闻会、年鉴、会议纪要或者简报等方式予以公开；并根据需要设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏或者电子屏幕等场所、设施。因此，高校规章制度草案和正式文本应当结合《办法》的有关规定采取多种形式在校内外公布，为广大师生员工的行使参与权创造条件，同时接受广大师生员工和社会大众的监督；必要时，还要举行听证会和政策解读会对规章制度进行深入广泛的宣传，使规章制度的相关利害关系人充分知悉和领悟，真正落实高校信息公开制度。高校在公布规章制度的正式文本时，同时也要公布立法说明以及师生员工的意见采纳和不采纳情况，否则易挫伤师生员工参与的积极性，同时也不利于对规章制度制定的民主化的监督。

高校规章制度作为高校管理的具体制度依据，参考我国行政立法程序制度和借鉴国外的行政立法程序经验，以完善我国高校规章制度制定程序，提高高校规章制度的质量，为高校教育管理工作提供法制基础，从而促进我国高校依法管理，建设和谐、文明、有序的法治校园。

参考文献

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[4]李功强,孙宏芳.高校规章制度:问题、分析与建议[J].清华大教育研究,2005(5):59.

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[10]王万华.行政程序法研究[M].北京:中国法制出版社,2000:187.

[11]谢华汉.高校学生管理制度中的学生权利保障[J].重庆工学院学报(社会科学版),2008(2):159.

本文是第三轮陕西高等教育教学改革研究项目（陕教 高[2005]47号）“高校学生管理制度中的程序正当研究与实践”的子成果之一，是蚌埠医学院院级课题“普通高校学生管理程序法治化研究”的研究成果的组成部分。

作者简介：

吴涛（1977―），安徽凤阳人，蚌埠医学院精神医学系专职辅导员，讲师，法学硕士，主要从事高等教育法制和思想政治教育研究。

贺宏斌（1958―），陕西榆林人，长安大学三级教授，学生处副处长，政治与行政学院法学系硕士生导师，主要从事教育法制、行业法制等研究。