改善城市硬件管理系统,提升城市化质量

特区的新使命

1978年以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，其中的一大亮点就是经济特区，特区为中国改革开放的事业作出了独特的贡献。

中国渐进式改革开放的试验，具有典型的“路径依赖”特征，可以概括为从“特区(试验)”到“推广(示范)”的路径：从1980年最早设立深圳、珠海、厦门、汕头4个“经济特区”，2005年和2006年先后批准浦东新区和天津滨海新区为“综合配套改革试验区”，到2007年批准重庆、成都为“统筹城乡综合配套改革试验区”，武汉、长株潭为“两型社会(即资源节约型、环境友好型)综合改革试验区”。随着中国改革和对外开放的不同历史阶段，这些特区在演进过程中发挥着不同的功能和作用。

特区最先发展了起来，为全国提供了经济发展的新模式、新经验，同时也会最先经历发展的过程和阶段，最先面对发展中国家在发展过程中都会遇到的各种问题，包括经济方面的问题，也包括社会、文化、政治方面的问题，比如，收入差距的社会问题、城市化过程的人口、生态恶化和环境污染等。特区率先面对并力图解决这些问题，也就为全国处理这些问题提供了经验。

在这里，我们就看到了特区存在的意义：发展是一个漫长的进化过程，在发展的不同阶段新的问题会不断出现，这就需要一个国家内部的一些区域先行先试，率先探索解决这些问题的办法与途径，以减少全国处理这些问题的成本费用。因此，我们要结合发展阶段的演进来看特区在不同发展阶段上新的意义――特区将不再仅仅具有率先发展经济的功能，也将具有率先发展社会、文化、生态和政治等各各方面的功能。

因此，在新的阶段，特区还将继续承担着发展和改革的新使命，特区仍然是体制改革的“试验田”，尤其是在政治、行政、社会管理和城市管理体制改革方面先行先试，探出一条路子。中国改革的目标远未达到，特区试验出的成功模式仍将成为其他地区改革的“参照系”。

深圳城市发展的目标和挑战

深圳特区发展的总目标是“努力当好科学发展排头兵，加快建设现代化国际化先进城市”。我们认为，建设现代化国际化先进城市，其中公共交通、供排水、供电供气、生态绿化和环境卫生等城市硬件的管理水平是考量政府治理能力的核心内容。在当前和未来，深圳面临的重大挑战是：如何迅速破解有城市化率而没有对应的城市化质量的问题，如何以现代化理念实现城市硬件管理的完善和提升，实现城市各种功能之间的衔接与配套，保障现代城市的有序运行。

深圳城市硬件管理的理性思考：三个选择

改革开放30年来，随着经济的持续高速增长，我国的城市化进程不断深入，2009年我国的城市化率已从1978年18％的上升到47.3％，并已进入峰速城市化阶段。而作为中国改革开放的窗口，深圳的城市化率在2008年已经达到100％，但在城市硬件管理方面却存在明显缺陷，如何改进?首先需要科学的理性思考。总体来说，深圳在城市硬件管理中面临三个选择：

选择一：深圳应该是按照大城市管理还是小城市管理?

户籍人口与非户籍人口的倒挂使得深圳不得不面临“被大城市”的现实。从城市管理的角度，管理一个400万人口的城市和管理一个1400万人口的城市，从管理难度、服务提供需求都有天壤之别。另一方面因“一市两法”带来的半城市化现象严重，使特区内、外形成两重天的巨大反差。我们认为，未来深圳应该从“大城市”的现实出发应对城市管理，根据实际需求量提供公共服务和管理。

选择二：公共服务是由政府提供还是市场调节?

深圳比较早地在城市公用事业领域进行了市场化改革，主要着眼点是投融资体制改革和企业治理，即通过引进外部资源(资本、技术、管理)，弥补弱势要素(资本、技术、知识)的不足，获取资本和企业流入带来的知识增量和“外溢效应”，短期目标是在提高经营效率的基础上增加供给，这个目标基本实现了。但是，对于城市准公共品究竟由谁供给，也一直存在较大的争议。我们认为，因城市化的进程加速而带来的城市公用事业产品需求的快速增长激化了供需之间的矛盾，考虑到现实情况，多元供给机制是符合现实需求的。

选择三：是由企业自治、分散管理还是统一监管?

现实的情况是，城市硬件缺乏规划、发展及监管的清晰目标；法律体系不完善；监管主体权责不清或者缺位；监管架构不合理，监管手段技术性差。公用事业企业自治，各行业主管局分散管理，作为城市公共基础设施和城市基本运行必需品，缺乏统一规划、协同，对于公用事业所具有的公共性缺乏有效的监管，鉴于行业的特殊性，统一监管势在必行。

城市硬件管理的两个政策着力点：供给与监管

从国际城市化管理的理论体系和实践经验看，城市硬件管理的政策着力点主要分布在两个领域：一是如何供给，二是如何监管。

在供给方面：城市硬件提供的产品或服务多是准公共品，与居民日常生活息息相关，是现代社会尤其是城市赖以生存和发展的基础，直接关系到人们的生产和生活秩序，关系到社会的稳定，对新时期城市经济社会的发展具有全局性和先导性影响。城市化快速发展的直接表现形式是，城市人口大幅增加和城市规模急速膨胀。城市硬件产品供给在未来经济社会发展中的重要性日益凸显，成为现代城市治理的核心内容。

当前正值社会物质财富快速增长阶段。政府的一项责任是，通过加大公共服务的投入实现改革成果的再分配，缩小贫富差距。具体而言，政府可以与市场和社会组织形成不同的主体组合，使得供给的模式多样化，创新城市硬件产品供给机制，充分发挥城市治理调节器的效用。

在监管方面，准公共品供给涉及不同的利益集团，而公共财政越来越大，政府掌握分配的资源越来越大，利益制衡和反腐败的问题越来越重要。政府在城市硬件管理中兼具的另一项责任是：通过公共政策的制定，实现公平。

供给主体多元化后，企业以利润最大化为目标，公共政策的落实需要政府的监管。城市公用事业市场化改革后，消费者要低廉的价格和良好的服务，运营商要维护其资产收益而获得垄断利润，政府必然要承担“长线责任”。

而监管的目标在于平衡政府、运营企业与消费者之间的利益，实际上这是一个世界性难题，因为它不仅涉及经济领域，还涉及社会领域，与城市发展的宏观背景及城市政府的目标取向密切相关。

三个对策建议

城市发展的一个重要特点就是：城市硬件管理是一个庞大的系统工程，包括中长期发展战略规划、宏观调控政策、财政资产的预算和投入、运营的模式的选择以及市场监管的制度安排等。而任何一方面的公共品和公用品的供给，都是一个具有高度系统性、与其他方面高度相互关联的子系统，不可能

“独善其身”；任何一个子系统的改善，都不可能脱离其他子系统相应的配合与调整。因此，城市系统管理的改善，要求有高度的统一性、协调性，不能由一个部门各自为政、单独完成，而需要由城市最高管理者进行集权式的统一调度、统一协调。

为此，我们建议：首先，由政府最高领导直接统筹城市治理系统的改革与完善，打破各子系统各自为政的模式，在一段时间内(比如一年)集中治理某一方面的公共服务系统，通过各方面的协调整治，加以完善；一个方面接一个方面逐步展开，用5年的时间初步实现各子系统在大系统内的协同运行。

其次，实施多元化供给。对于城市硬件供给的不同主体组合安排，有各自的作用空间与边界条件，同时必须配套与之对应的监管架构与制度安排。具体说，对于公用事业基础设施，以政府投资建设为主导，并尽可能保持基础设施的公有性质，同时采用市场化的委托经营的方式，提高运营效率与运营质量。对于一般性城市公用事业领域，加快市场化改革。市场化改革实际上是产权多元化，核心是通过民营化引入竞争，形成以现代企业为治理基础的多元产权结构。当然，市场化改革的方式选择，必须兼顾效率与公平。

第三，实行统一化监管。成立城市硬件规划与监管中心，强调管理和监管分离，建立城市硬件第三方规划与监管支持体系，由独立的第三方监管支持机构根据城市的经济社会发展水平和公益目标提供相应的服务；建立和完善城市硬件公众监督委员会，加强社会力量对城市硬件的监管；明确界定政府职能，扶持非营利组织的发展，实现监管与市场化的合理匹配。完善监管的制度建设，将竞争制度、产权制度和监管制度有机统一起来；引入管理审计方法，通过全流程成本分解及计量关系确定，建立价格调节联动机制，实现监管的合理有效。

深圳有条件先行先试

深圳有条件在城市硬件管理实践中，在解决界定政府、企业和社会的权责边界，既保证效率又加强监督，体现公平正义等世界性难题方面先行先试。

这是因为，深圳市是全国口岸数量最多、出入境人员最多的外向型口岸城市，具有毗邻港澳的地理区位，与国际社会联系紧密，信息传播快、范围广，其特殊的经济社会结构、政策地缘优势、人口结构多元化以及较强的民主法治意识，为完善试验提供了条件；其次，深圳的经济体制改革和城市化进程已经走在全国前列，在准公共品供给体制的建设上先行先试具有良好的基础条件；此外，作为中国改革开放的成功典型，如何使中国社会在制度上反映各阶层的利益诉求及发展愿望，吸纳各方面的变革主张，确保试验样本的完整性，深圳的国际影响很深远。