高职院校内部控制制度问题分析

一、高职院校内部控制存在的问题

（一）认识不足，重视不够，缺乏实施内在动力 内部控制是管理层和全体员工共同实施的一项管理工作。作为担任经济决策主体的高职院校的决策层，大多缺乏专业的财务管理知识和经验，对内部控制管理缺乏相关的认识，重视程度不够，而具有相对专业的财务人员在高职院校的经济决策中没有发表意见的权力，上下沟通渠道不畅。高职院校作为事业单位，在财政上主要依赖政府支持，使得决策层和管理者忽视内部控制，认为高校经济工作的基础是“等靠要”，对于有效实施内部控制制度的作用认识缺乏正确认识。

高职院校财务人员对内部控制的认知和业务水平还需进一步提高。大多数财务人员认为，财务控制即是对货币资金、实物资产、工程项目采购与付款等容易发生舞弊行为的领域加强内部管理和牵制。根据《企业内部控制规范——基本规范》，内部控制包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等5大方面，而内部牵制仅仅是内部控制理论发展的第一个阶段，财务工作的工作范围已不再局限于以前的当家理财、资金核算，更应从全局出发，对经济业务事项进行规划和管理。

（二）国家相关制度的修改存在滞后性，缺乏针对性较强的事业单位内部控制理论 关于内部控制理论，截至目前，财政部等仅公布了《企业内部控制规范——基本规范》、《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制审计指引》、《企业内部控制评价指引》等相关规定，对于包括高职院校在内的事业单位没有针对性较强的内部控制理论，其执行的财务制度也是1997年修订的管理制度，与当前高职院校的要求相差甚远，很多问题在制度中并未涉及，导致各院校在开展经济业务工作时无理论依据，也没有相关制度约束，从而在经营过程中产生资产管理缺失、资金使用效率低等现象。

（三）各院校内部控制制度单一，执行不力 大多高职院校虽然建立了相关财务制度，但多年来均未依照财务理论的发展从战略管理上重新修订，存在有而不全、执行不力，监管形同虚设等现象。从陕西省各示范性院校公布的财务制度上分析，内部控制仅局限在财务内部管理制度系中，未能将内控升华到组织文化建设层面上来，错误地认为财务控制即是对财务工作人员进行约束管理，大大缩小了内控面，殊不知高职院校的内部控制是全体职员共同主动参与的自我控制、自我管理和自我完善。从多所高职院校的管理制度汇编中，与内部控制有关联的制度有财务部门制定的制度包括财务管理制度、经济合同管理暂行规定、票据管理制度、预算管理制度、经费管理制度等，审计部门制定的制度主要为内部审计制度，资产管理部门制定的国有资产管理办法等，各制度均有相关部门独自完成，各自为政，没有形成统一的、全面的内部管理制度，且涉及面较浅，没能与院校的发展战略和全面教学科研活动相关联，内部控制制度有待完善。

对于高职院校的管理，其管理模式依然可以找到“大锅饭”式的管理影子，一方面领导对制度的执行重视不足，存在着形式主义，另一方面，对教职员工的正负激励方面措施不足，对于表现积极、主动性强的奖励不够，对违反规章制度的员工处罚上存在过多情感管理、面子问题，使得教职工在执行相关制度时存在有规不遵、有章不循的不良现象。

（四）风险评估系统缺失 随着高职院校的迅速发展，大量项目迅速开工建设，某些院校甚至不惜成本大量筹措债务资金，财务风险进一步恶化。我国高职院校发展较晚，多没有经过市场经济的洗礼，受传统管理理念的影响，风险意识淡薄，风险评估体系尚未建立，没有规范的风险识别和分析过程，没有风险应对预案，在项目的审批上，仅凭管理层的讨论即可定夺，没有进行准确的定量分析。随着高考人数的下降和高等教育的竞争加剧，高职院校的经营风险也将逐年增加，风险评估系统的实施也迫在眉睫。

在高等学校会计制度中虽然规定了如人均经费、财务实力、科研经费等相关财务分析指标，但是，高职院校财务人员和教育主管部门很少使用这些指标进行财务状况分析，这种有而不用的行为反映出我国高校在管理中存在责任管理不清、风险意识不足等不良现象。对于这些指标体系，随着高职院校生存环境的变化，已远远不能反映其面临的各类经营风险，仅可片面地对院校财务状况进行比较，缺乏对资金使用效果、院校持续发展能力的预测评估，指标体系亟待健全。

二、高职院校内部控制加强措施

（一）加快适应高职院校发展的内部控制制度建设，从制度上确立内控战略地位 高职院校乃至教育类事业单位的内部控制体系的建立需要有适应其发展的专门制度，目前，我国企业内部控制制度已基本健全，有必要根据《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》，并结合高职院校等非营利性事业组织的特点制定适应其发展的针对性强的系统性内部控制制度，并以制度的形式确立内部控制在事业单位管理中的重要性和战略地位。

（二）创新高职院校治理架构，优化内部控制基础 全面推行内部控制制度，离不开优化的组织架构。而公司制企业组织架构，是现行理论界公认为比较合理的、符合现代化管理制度的一种结构，其股东大会作为最主要利益相关者和最高决策层，对影响企业发展的重大业务事项按股份即利益大小进行表决；股份制企业董事会人数控制在5～19人，实行重要业务集体决策制；另设监事会和其他如战略委员会、薪酬委员会等，尽可能避免个人权利过大和决策失误，并相互牵制。借鉴公司制企业管理经验，可优化高职院校组织架构，如图1所示。图1所示治理框架，创新部分主要是第一部分，而第二部分可根据各院校特点进行修改设置。其相对于现行模式更符合高职院校去“行政化”的改革方向，权力的制衡力度也更大，不仅有利于控制决策风险，也防范了各种违法违规和霸权主义的发生。其中 “利益相关者大会”在职能上相似于股份有限公司股东大会，是高职院校的最高权力机构和重大业务事项决策机构，由学院的各项发展战略、影响学院发展或涉及面较广的重大事务、重要政策和下属理事会的人员组成、运行模式进行管理决策，结构上主要由上级政府管理部门（对于A院而言包括省教育厅、财政厅、人事厅等）、学院校友会主要代表、个人和企业捐赠者、教职工代表和学生代表等组成，议事议程长上也可借鉴公司模式，实行每年定期会议和遇重大事项召集不定期会议相结合方式。

“理事会”相当于公司的“董事会”，人员由“利益相关者大会”选举产生，设理事长一名。理事成员为奇数，以便于表决，在职责上对“利益相关者大会”负责，职权包括执行“利益相关者大会”的各项决议、起草学院重要制度和方案草案、决定学院较重要建设项目、初审学院年度财务预决算、召集“利益相关者大会”并向其报告工作、决定聘任或解聘学院院长及其报酬事项，并根据院长的提名决定聘任或解聘学院副院长、总会计师及其报酬事项等。“理事会”下设战略委员会、审计委员会等多个二级机构，审查决定相关事项。“校务会”或“院务会”是由校长（院长）、副校长（院长）构成，其中校长或院长全权负责高职院校的日常业务，副校长或院长配合校长或院长，各负责一面，在职责上其对“理事会”负责，。其他下设机构可沿用现有模式不变。此种管理模式的推行是实现上层权利牵制的基础，是优化管理结构、提高管理透明度的制度保障，是内部控制的结构保障，可以有效制约个人权利过于膨胀，有效防止腐败、提高管理人员自律性。

（三）建立风险预警系统，健全内部监督机制 高职院校的经营风险和财务风险在具体管理中往往容易被忽视。很多管理者主观地认为，高职院校作为国家负责主办的教学单位，背靠大树好乘凉，但随着高教体制的改革进一步推进，国家逐渐较少高校对财政拨款的依赖程度，并引入竞争机制，经营风险也将逐步由经营者即学校自身承担，而能否未雨绸缪，则决定着高职院校发展的长久性和先进性。建立风险预警系统，成立专门委员会（也可在财务部门设立专门岗位），负责评价识别在经营中可能遇到的各类财务风险，分析其对院校的影响程度，提出应对方法和建议，防范于未然。在目前，应特别关注债务风险和资产管理风险对院校的影响。

健全内部监督机制，则可防止职务犯罪、权利滥用以及失职失责等。针对高职院校特点，在健全内部监督机制方面可以采取以下措施完善内部监督机制：完善财务部门内部监督机制，坚持不相容职务分离原则；健全授权审批控制，规范授权的范围、权限、程序和责任，特别是重大业务和事项应彻底实行集体决策审批或联签制度，任何个人不得单独进行决策；扩大审计部门对院内的审计范围，实行定期和不定期审计结合制度，加强内审的执行力度；健全对招投标过程的监督和管理，增强透明度，提高资金使用效率。

（四）加强资产管理控制，提高资产使用效率 资产是学院拥有或控制的各类存货、固定资产和无形资产。应当加强对各项资产的管理和使用，建立起执行性较强的资产管理制度，强化责任，梳理管理流程，及时发现资产管理中的问题和薄弱环节，切实采取有效措施加以改进，并对资产减值迹象进行重点关注，合理确认减值损失，正确核算资产规模，维护学院和国家利益不受损，并重视对重要资产的投保工作，降低资产损失风险，减小学院损失。在资产管理中，要重点注意以下几个方面；

（1）防止固定资产使用和维护不当，改变重构建轻管理的不良作风，实现专人管理、责任到人，并将因人为原因造成的经济损失与个人绩效挂钩，防止资产价值贬损、安全事故等现象发生。重视对资产的更新改造，加强对购置资产的审批和过程监督，防止重复购买或资产闲置，提高资产使用效率、资金使用效果。

（2）对各类无形资产实行定期复核，审查其核心技术的优劣性，并重视在原有基础上的改进和再次开发，维护无形资产质量和价值，提高可持续发展能力。提高教职工研发的物质和精神奖励标准，激发员工积极性，并健全产权管理，防止引起法律纠纷。

（3）对价值较低的教学、办公耗材等存货杜绝重复购买或无人管理，严防积压或短缺，防止造成存货价值贬损或教学、科研活动中断。比如粉笔、黑板擦、打印纸、实验用耗材等各类办公和教学用品，消耗的数量大、品种繁杂，资产部门花费精力较多，但仍出现部分采购量过大而部分欠缺等不均衡现象，甚至政出多门，各个部门均可采购该类资产。为降低维护成本，在管理中，可将该类资产的采购管理外包，由企业负责该资产的维护和供应，节约人力成本。

（五）加强预算管理制定的细化，执行的强化，使预算管理更好地服务于内控管理 预算管理是实行有效控制的基础和保障，是财务管理工作的核心内容，是财务计划的重要组成部分。实行全面预算控制，不仅是对资金使用的计划和控制，也是有效提高资金使用效率的重要保障。全面预算是对高职院校对一定期间的所有与资金相关的教学教务活动、资产管理活动、财务活动等做详细计划安排。高职院校在经营中应重视并强化预算管理，有效推行全面预算管理制度，合理规划项目、计划资金、分配资金，加强预算执行的监督力度，健全评价体系，杜绝浪费低效，保证各项资金的使用效果，维护高职院校和国家利益，提高教学科研质量。

参考文献：

[1]冯丽：《高校财务管理管理现状分析及对策研究》，《财会通讯》2008年第7期。

[本文系陕西省教育厅《陕西省示范性高职院校财务管理深化研究》（2010JK035）及《高职高专院校可持续发展下的财务管理创新研究》（10JC013）的阶段性研究成果]