我国养老保险制度的现状与可持续发展

【摘 要】我国养老保险制度建设虽然取得了一定的成绩，但仍然存在着一些问题。如立法层次不高，面临人口老龄化，基金支出负担猛增，基本养老保险存在统筹基金缺口和个人账户的名义化等问题。本文从这些现状出发，提出我国养老保险可持续发展的目标和对策。

【关键词】养老保险；现状；可持续发展

养老保险制度是社会保险制度的重要组成部分。我国在经济还不发达的情况下将面临人口老龄化问题。人口结构化的变化给社会保障事业带来许多新的难题，也给我国的经济、社会带来一些消极影响。因此，根据我国的人口老龄化的特点，寻找切实可行的可持续发展的养老保险制度，对于推动我国的现代化建设和经济发展有着重要的意义。

一、我国养老保险体系的现状及面临的问题

我国现行的养老保险制度由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型保险计划。第一个层次的基本养老保险计划在养老保险体系中占了主要地位。我国对城镇企业职工强制实行统账结合、部分积累的基本养老保险制度，其保障水平较低，覆盖面较广。养老保险体系中的第二个层次是企业补充养老保险计划。它由政府政策鼓励，企业自愿建立，企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。目前我国只有极少数效益比较好的企业为职工办理了补充养老保险，仍处于零星发展的状态。第三个层次的养老保险计划是个人储蓄型保险计划，属个人行为，由劳动者个人通过购买商业保险公司的养老保险产品等方式实现。目前，我国商业养老保险的发展仍处于起步阶段和附属地位，水平很低。我国现行的养老保险制度初步形成了养老保险制度的多层次体系框架，逐步实现了由传统保障制度向社会化的责任分担制度转变，适应了经济与社会发展的要求，在提高制度效率和促进公平、保障社会平稳运行与防范老年贫穷方面发挥了一定作用。但是，现行养老保险制度也面临一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）立法层次不高，约束力不强，法制建设明显滞后

目前我国社会养老保险的宏观发展战略基本形成但建设我国社会养老保险体系的法律依据还是上世纪50年代的《劳动保险条例》，虽然政府也颁布了一系列的法律法规以及规章和通知等，但这些立法形式政策性较强，经常变动，缺乏法律规范应有的强制性、权威性和延续性。

（二）面临人口老龄化问题，基金支出负担猛增

随着20世纪中期出生高峰出生的人口陆续进入老年，21世纪前期将是中国人口老龄化发展最快的时期。由于特殊的国情，我国的人口老龄化还呈现出一些不同于别国的特点。首先，人口老龄化进程速度快，时间短。其次，老龄人口的绝对数量大。第五次人口普查数据显示，我国大陆60岁及以上老年人口数已达1.3亿，约占世界老年人口总数的1/5。再次，老年人抚养比明显偏大，按人口年龄结构推算，我国今后30年老年人抚养比将继续快速升高，到2030年将超过20%。最后，人口老龄化进程与经济发展水平不同步。当发达国家进入老龄化社会时，人均GNP一般在1万美元以上。而我国成为老龄化国家时，人均GNP仅为800美元。这种高速度、大规模“未富先老”的老龄化发展局面给我国的养老基金管理带来了沉重的压力。

（三）基本养老保险存在统筹基金缺口和个人账户的名义化

对于在养老保险制度实施之前就已经或即将退休的职工而言（即“老人”和“中人”），他们并没有个人账户的养老金积累，或积累得非常少，而单靠社会平均工资的20%形成的养老金又是非常有限的。但是，老职工在旧制度下积累起来的养老金权利仍然必须兑现，这就形成了养老金债务。

目前，我国社会养老保险规模已经相当庞大，养老金支出是所有社会保障项目中支出规模最大的，养老保险的资金缺口问题成为最大的问题。由于人人都面临年老问题，人口老龄化不断加大养老金的支出压力。由于养老保障体制的转换，相当规模的“历史债务”需要从养老保险社会统筹基金支付。实行新养老保险制度以来，社会统筹基金部分日益入不敷出，只能挪用个人账户资金，这使实行积累制的个人账户无法保证足够的基金，只能是“空账”运行。同时，由于没有实施全国统筹，不同省份存在一定差异。如在2001年，浙江、福建、山东三个省份能够做到收支略有结余，其余省份全部收不抵支，特别是老工业基地，问题已经极为突出。

由于计划经济时代，中国的养老金制度采用的是“现收现付”的模式，就是用养老基金收上来的钱付给现在的退休人员。使在1997年养老金制度改革建立个人账户后，大多数地方在财务上实行混账管理，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用。由于已纳入保障体系内的养老金必须月月发放，这就迫使财政并不宽裕的地方政府挪用个人账户资金用以消解养老金拖欠问题，造成了个人账户的名义化。统筹基金和个人账户基金的混账运行容易导致管理上的混乱，使得统筹部分透支了个人账户资金，使个人账户空账运行，仅成为一种记账手段，基金的投资与积累无从实现。长此以往，将难以抵御即将来临的人口老龄化高峰所带来的巨大的养老金支付压力，使制度的可持续性受到危害。

二、养老保险制度可持续发展的目标

（一）扩大覆盖面

从理论上讲，养老保险制度应该包括全体社会成员，因为人人都会变老，都需要一份养老收入。这种需要与养老保险政策的原则相一致，国家有责任为全体公民提供年老后的最低生活收入。但在近期经济发展水平下，无条件的覆盖式不可能的。即使在发达国家，也有一部分自由职业者没有加入到养老保险的范围中。

（二）保证受保人退休后的生活水平不降低

养老保险的目的是为了防止退休者陷入贫穷，防范老年风险。由于退休后不发生与工作有关的费用等方面的支出，研究表明总替代率为60%-70%的基本养老基金基本上可以保证受保人的生活水平不降低。应使养老待遇与在职职工的基本生活水平同步增长。

（三）基金平衡

任何养老保险制度的筹资模式都要保持基金的收支平衡。如果收入和支出在当年相等，就是短期平衡。在某个给定点上，如果未来说有指出的现值等于制度中未来所有收入的现值，此时，养老保险制度的基金状态就达到了长期平衡。即在任何一个理论时点都能达到收支平衡的目标，这样才能确保较长时间内养老保险制度的持续发展。建立养老保险基金的收支平衡应以中长期平衡为主，兼顾短期平衡，保证养老保障制度的稳定和可持续发展。

三、实现我国基本养老保险制度可持续发展的对策

针对目前我国养老保障体制存在的问题，我们应当按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑当前和长远的关系，坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，完善政策，健全机制，加强管理，建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。

（一）建立健全社会保险制度的法律法规体系

我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚了100多年，从人口老龄化加速发展的趋势来看，加快我国社会养老保险立法步伐显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。当前我国应该尽快颁布《社会养老保险法》、《基本养老保险条例》等法律法规，使社会养老保险制度建设和改革进一步走上法制化和规范化的轨道。要制定和完善社会保险基金监督管理的法律法规，实现依法监督。

（二）扩大社会养老保险覆盖范围

进一步扩大社会保险覆盖面，并提高征缴率。社会保险覆盖面的大小，集中反映一国社会保障总体状况，是社会保障的核心问题。“让更多的人享有保障”，是我国推进社会保障发展的优先目标。目前的具体设想是，适应所有制结构调整和就业形式变化的格局，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业为重点，扩大社会保险覆盖面。将基本社会养老保险延伸到农村，逐步消除城乡二元社会养老保险体系，实行城乡统一的社会保障计划。

（三）多渠道筹集社会养老保险基金

第一，巩固主渠道，完善统帐结合的养老保险模式。巩固主渠道必须要在社会保险基金筹集上取得突破。扩大覆盖面，提高征缴率，清理历史欠费，清退违规提前退休，以及财政注入资金等。

第二，提高社会保障支出占财政支出的比重。从我国的实际情况看，当前最有效的办法是在加强征缴的同时调整财政支出结构，开辟新的筹资渠道。现实的办法是建立正常的财政投入机制，国家应在有关预算立法中，对基金的财政提留渠道做出法律规定。按基金统筹关系确定同级财政的兑现责任，实行各级财政分级负责制。

第三，建立健全养老金的筹资体系，扩大基金容量，增强基金平衡能力。社会养老保险基金比较现实的新来源是向社会筹措资金，一是有步骤地变现部分国有资产，用于扩充社会保障基金，缓解社会保障基金缺口；二是将利息税、遗产与赠与税（未开征）等的收入，专项用于社会养老保险基金；三是建立多层次、多支柱的社会养老保险体制，这是中国养老保险制度改革的既定方向。

（四）做实个人账户

逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户，而缩小后的个人账户资金再也不得挪用，多缴则能多得，即“做实”。

（五）拓展养老保险基金投资渠道，建立规范化、科学化的长效保值增值机制

在积极偿还基本养老保险隐性债务、保证资金的稳定性和连续性的同时，拓展适合养老保险基金安全性、盈利性、流动性特点的投资渠道，建立规范化、科学化的长效保值增值机制。政府应该由直接经营转为间接监督调控。政府与基金管理机构实行脱钩分离，政府负责建立监控机制和相关的法律法规，规范管理，具体营运由社会民间专业机构负责。与政府管理相比，由民营机构管理养老保险基金可以克服“所有者缺位”问题，还能消除垄断，强化竞争，提高基金的收益率。更重要的是，这有利于完善基金管理公司的法人治理结构，建立有效的激励机制和监督制衡机制。

（六）促进商业养老保险及企业年金的发展

基本养老保险仅是退休职工的基本生活保障。企业年金和商业养老保险作为对基本养老保险的补充，对提高职工退休后的养老金待遇水平有重要的意义。我国正逐渐进入老龄化社会，企业年金和各人储蓄型养老保险可以分担国家的养老责任，保障我国养老保障体系的安全。承担了稳定社会、造福百姓的社会责任，理应享有财税优惠。国外的经验表明，多层次的养老保险体系具有较高的效率，我国国情的复杂性也决定了我国养老保险制度的完善应当坚持建立并完善多层次的养老保险体系。我们在稳步扩大基本养老保险覆盖面的同时，应当努力促进企业年金和商业养老保险的发展，使之构成完善的养老体系。

项目名称：2012教学质量工程建设项目（院级特色专业建设）（项目编号：Z1201）。