从多哈谈判看世界贸易组织的改革

一、世界贸易组织多边贸易谈判步履维艰

组织多边贸易谈判是WTO前身GATT推动国际贸易自由化的重要手段，世界贸易组织成立之后，继承了GATT的这一做法，积极推动WTO框架下的多边贸易谈判。多哈回合谈判是WTO成立以来，WTO组织的第一次多边贸易谈判。这次谈判从2001年11月WTO的第四次部长级会议启动以来，历经跌宕起伏的磋商和僵局、艰苦的讨价和还价终因参与谈判的关键成员意见差异过大，于2006年7月被WTO宣布无限期中止（见表1）。2007年1月经过多方的努力，这轮多边谈判又在多种不确定因素的笼罩下重新得以恢复。但是几乎各方对谈判的前景仍不乐观。2007年10月，主要参与国（印度、巴西、美国、欧盟、日本和澳大利亚）为挽救谈判而做出的最后努力在互相责难之中宣告失败，各方在农业自由化问题上存在无法协调的分歧，导致谈判破裂。一路不顺的“多哈回合（Doha round）”贸易谈判陷入了无限期中止状态。

世贸组织在推动多边贸易谈判方面长期受挫，使得自由贸易无法按期取得进展，将影响人们对世贸组织的信心，将导致形式多样的新贸易保护主义盛行。

二、世贸组织多哈回合多边贸易谈判屡遭挫折的原因分析

（一）区域经济一体化组织的深入发展，世界经济力量对比发生变化

自上个世纪七八十年代以来，西欧和日本经济快速崛起，尤其是欧洲经济一体化进程取得重大进展，欧盟的GDP和人口已经超过美国，在世界经济中的发言权越来越大，而发展中国家自上个世纪末以来经济也出现快速增长，并且发展中国家在贸易谈判和经济发展中的组织化程度也不断提高，在世界经济中的发言权也越来越不容忽视。而美国自上个世纪末以来，由于贸易领域中的新保护主义和政治领域中的霸权主义，使得美国的国际形象受损，其经济影响力和号召力相对不断下降，在WTO的多边贸易谈判中立场保守，不能起到应有的推动作用。

从近年来的情况看，以双边或区域形式签订的自由贸易协定在WTO新回合贸易谈判尚无法启动的情况下迅速发展。根据WTO 的官方统计，截至2006 年3 月，向WTO通报的区域贸易协定已达340 个（其中80 %是近10年来缔结的） 。国内生产总值排名前30 位的国家（地区） 无一例外参与了不同区域经济合作组织，几乎所有WTO 成员都隶属于一个或多个不同程度的区域经济合作组织。据统计，60年代全球地区经济一体化组织有9个，70年展到28个，80年代有32个。据世贸组织的报告，由两个或两个以上的国家参与的各种形式的地区经济一体化组织有100多个，共有150多个国家和地区参与，世贸组织成员95%以上参加了一个或多个这样的地区经济一体化组织。

区域经济一体化组织深入发展，其地域范围和管辖范围不断扩大，在很大程度上是对多边贸易体制的替代，并且区域经济一体化组织的发展程度一般都高于多边贸易体制，这造成区域经济一体化组织的成员国对多边贸易体制不重视，缺乏深入参与的热情。此外，随着区域经济一体化组织不断壮大，其在多边贸易谈判中的影响力增大，当数个实力相当的区域经济集团在多边贸易谈判中出现意见分歧时，一方很难说服其他各方。比如农业是多哈回合谈判的核心，美国、欧盟、日韩、20国集团和凯恩斯集团存在重大分歧，这导致了多哈回合谈判屡遭挫败。

（二）谈判的领域和内容越来越敏感，改革接近零和博弈

实际贸易组织通过多边贸易谈判推动实际贸易自由化，本质是推动国际社会在经贸领域进行改革，通过改革实现制度创新，进行资源的优化配置，从而提高全世界的生产效率和福利水平。一般来说，改革在初期阶段更容易取得进展，因为此时参与改革的各方的意愿比较高，各方可以协调和让步的空间比较大，更容易达到双赢或多赢的结果。

八轮多边贸易谈判之后，多哈回合谈判的议题越来越深入、越来越敏感。对于大部分国家来说，该开放的差不多都开放了，该让步的差不多都让步了。而新一轮多边贸易谈判的议题对于很多国家来说，都是本国比较敏感的领域或者可能损害本国的问题，比如农业问题之于发展中国家，服务业开放之于发达国家。从改革的角度看，WTO继续推进贸易自由化，总体上仍然是一个正和博弈，但是在某些谈判议题上，已经接近于零和博弈。一方要想得到自己希望得到的利益，必须以一定的让步为代价。任何一方都不欢迎只能给自己增加强制性义务而不能带来实际利益的议题或协议。比如导致2003年坎昆会议破裂的新加坡议题（包括投资多边规则、竞争政策、政府采购和贸易便利化4大问题，因1996年在新加坡部长会议上提出而得名）上，发达国家希望启动该谈判而发展中国家断然拒绝，主张对谈判中含糊的内容给予澄清，并且认为新加坡议题除了让发展中国家获得强制性的义务外，没有什么实质性好处。

在目前不合理的国际经济贸易秩序之下，随着多边贸易谈判议题的深化，世贸组织成员国之间的利益冲突不可避免。因为要实现改革的目标，必须让某些既得利益国家和集团做出一定让步。问题的严峻性在于，需要做出让步的少数国家具有强大的经济实力，要让部分贸易大国放弃部分利益，改进国际社会总福利，这无异于与虎谋皮。改革是利益和权利的再分配，改革步入深水区之后，讨价还价的程度越来越激烈。

（三）多边贸易谈判中发展中成员组织化程度提高，影响力提高

在过去历次的多边贸易谈判中，发达国家一直占据着主导地位，直到近些年来，发展中国家的发言权才日益得以体现。由于WTO成员中发展中国家在日益增多（已占到80%以上），力量正在日益壮大，特别是中国加入WTO以后，使发展中国家大大增强了自信心。在坎昆会议上，发展中成员开始加强联合，改变过去主要由发达成员制定贸易规则的不公正现象，力争会议取得“共赢”的结果，以有利于发展中成员和发达成员的共同发展。在坎昆会议的准备阶段，包括中国、巴西和印度等国在内的20个发展中国家由于立场相近而逐渐形成了被外界称为“20国集团”（G20）的非正式机制。此后还出现了发展中国家的33国集团（G33）、以及G90 集团。发展中国家组织化程度提高，增强了在多边贸易谈判中的影响力和发言权。

对于这种状况，发达国家显然估计不足，甚至那种居高临下地把发展中国家视为弱势群体可以忽略的思想仍然在支配着他们的大脑。对于发达国家来说，设立WTO的目的之一肯定是要有利于他们自身的利益，所以以前人们称WTO是一个富国俱乐部，而今天如果还抱着他们在这个组织中“一股独大”的幻想，显然已经不合时宜。可以这样说，坎昆会议失败是WTO多边会谈保留了“过时”的组织方式和思维定式造成的。

（四）世贸组织自身决策机制的影响

世贸组织“协商一致”的决策机制存在严重问题。“协商一致”的决策机制似乎非常民主，当所有成员齐心协力诚心诚意进行谈判时的确妙不可言，但一旦某些成员试图通过不同意来阻碍于其不利的议题的通过时，协商一致的决策机制反而使议题久拖不决，WTO工作效率大大受损。

根据WTO“协商一致”的决策机制，任何一个发展中小国也拥有一票否决权，但实际真正能用上一票否决权的是少数几个贸易大国，绝大多数的发展中国家未能真正享有。例如，美国是利用一票否决权最多的国家，经常以退出谈判逼迫其他国家认同美国的标准。正是“协商一致”原则，使每一轮贸易谈判久拖不决。而在拉锯战中美国可以施展“胡萝卜与大棒”外交，与其他主要贸易成员“暗箱操作”，达成“灰色交易”，为自己争得更多的利益。多哈回合谈判屡次陷入僵局的主要原因也是因为几个贸易大国不能“协商一致”，互不让步，导致达成一项协议的时间成本和机会成本越来越高。

三、世界贸易组织的改革方向及发展趋势

（一）慎重增加谈判议题和扩大管辖范围

WTO本是一个国际贸易的多边组织，但其管辖的范围却越来越宽，不仅涉及贸易与投资方面，而且还涉及服务、知识产权保护、竞争政策、政府采购、环境等许多方面。目前发达国家仍在紧锣密鼓地行动，力争把一些新的领域纳入WTO的管辖范围。为什么发达国家热衷于扩大WTO的权限呢？原因就在于发达国家发现他们可以很方便地控制WTO。

比如投资多边规则议题上，发达国家把关于投资条例的概念列入WTO授权的范围内，就是让外国投资者享有最高程度的权利，把发展中国家政府原有的各项权利和制定政策的空间削减至最低程度。

又比如，在服务贸易问题上，如果发展中国家允许外国金融机构自由进入本国市场，本国的金融业就有可能会被外国的金融机构控制。而一旦陷入债务危机，就不得不向IMF贷款，也不得不听从它的建议，那么该国的金融部门就有可能陷入一片混乱。1997年东亚金融危机中的印度尼西亚、泰国和韩国都是最好的例证。

发展中国家反对把非贸易的议题强加给WTO体系，那些非贸易的问题并非说不重要，而是WTO显然不是讨论这些问题的最适当的场所。比如有关劳工标准的谈判，就应该放在国际劳工组织这种已经存在的专门的国际组织，去谈判环境、资源等问题，就可以放到环境与发展大会或贸易与发展大会去谈判，而不是把WTO变成一个无所不包的国际组织。

（二）切实做好现有规则和协议的执行和落实

从WTO成立以来规则实施情况看，发达成员对发展中成员利益攸关的协议如《农产品协定》、《纺织品与服装协定》以及关于WTO各个协议中所体现的针对发展中成员的特殊与差别待遇规定的实施缺少力度和应有的关注，发展中成员特别是最不发达成员在实施和执行WTO各项协议时所遇到的人力、财力及技术上的困难重重。

因此一方面要敦促发达国家落实已经通过的议案，主要是货物贸易方面的协议。比如逐步取消对纺织品进口配额的限制，减少对本国农业的补贴和保护等。只有在这些任务已经完成的前提下，才能提交新的议题。毕竟目前世界贸易中，货物贸易仍然占据3/4以上，因此，WTO应将注意力主要集中于货物贸易方面，而不能只听命于少数发达国家对服务贸易、投资自由化、竞争政策、知识产权保护及政府采购等问题的一面之词。另一方面，要从规则制定、资金资助等方面帮助发展中国家实施和执行WTO各项协议，让发展中国家切实得到多边贸易谈判带来的利益。

（三）改革争端解决机制和决策机制，提高解决现实问题的效率

及时有效地解决贸易争端对于多边贸易体制的顺利运作至关重要，因为它是多边贸易法律制度得以实施的最后一道保障。WTO争端解决机制是WTO最富特色也是WTO法律约束力最强之处。但是，争端解决机制在航行中遇到了最大的暗礁―――国际。在“WTO争端解决与国家”问题上，美国国际法学界进行过一场激烈的辩论，没有统一的观点。在缺乏合理的量化的标准的情况下，极易发生滥用解释权损害WTO安全性和可预见性的情形。此外，争端解决机制裁决的执行缺乏约束机制。在一些案件中，由于涉及国内重大政策调整或迫于巨大的政治压力，成员宁愿接受报复也不愿执行WTO的裁决。

在决策机制方面，WTO奉行的“协商一致”原则在现实中是不现实的，成员国越多，谈判议题越深入，利益冲突就越难以调和，“协商一致”原则阻碍了一些协议的达成。因此，WTO有必要对“协商一致”原则进行修订，采取更为灵活的原则。比如对于一般议题实行多数通过原则和“谁签字、谁受益、谁负责”的原则，WTO既然接受区域贸易协定和区域贸易集团的存在，对于在多边贸易谈判中形成多数成员国参加的贸易协定也应该认可和接受。因为不是每个议题都能受到每个成员国同等的重视和支持，不是每个议题对每个成员国都利益攸关，让一些不能从某些协议获益的成员国参加签署该协议实在是勉为其难。对于非重大议题实行多数通过原则，可以大大提高谈判的效率，缩短谈判的周期。

（四）平衡各方利益，进一步增强世贸组织的民主性和公平性

世贸组织在其运作过程中，一些重要的决策依然是少数贸易大国说了算，而绝大多数发展中成员方处于少权或无权的地位，其意愿得不到反映和实现。为改变这种不民主、不公平的现象，扩大世界贸易组织的代表性，世贸组织势必会采取相应措施来改善这种不平等的现象。如真正实现各国一票决定权；给不履行义务的成员方予以惩处，而不因国家大小、强弱而分别对待。从而将世贸组织真正办成国际贸易的协调、监控中心，而非少数富人的俱乐部。

作为全球最大的、最具普遍性的国际经济组织，WTO有义务关注国际社会的“民生问题”，以促进全球福祉的增长为己任，并照顾到发展中国家与最不发达国家的特殊困难与利益，这是WTO绕不过去的坎。在这方面，发达国家必须做出实质性承诺与让步，并付诸于实际行动。这是恢复WTO的公信力、权威性的必要途径。另外，全球贸易自由化只能是渐进性的，不能超越发展中国家的承受力，在现有问题没有得到有效解决之前，多边谈判不应再纳入新议题；同时自由贸易应该为发展、为消除贫困服务，这样才能完全释放WTO所具有的全部能量与功效，并取得全体成员方的信任与支持，最终确保全球多边贸易体制拥有持久的生命力和约束力，从而有效地规范与抑制单边贸易措施以及双边或区域性贸易安排。

总体上看，多哈回合谈判虽暂时陷入了无限期中止状态，但是多边贸易谈判不会无限期终止，世界贸易自由化的趋势不会改变，在世贸组织和各成员国的努力下，多哈回合终将会再次恢复谈判。鉴于多哈回合谈判议题的广泛性和敏感性，对比乌拉圭回合谈判的长期曲折性，可以想象多哈回合谈判也将经历诸多坎坷和曲折，而最终也必取得预期成果，世界贸易组织也将在谈判中不断改革和完善，继续发挥自由贸易的主导者和推动者角色。