上海市徐汇区2002―卫生行政处罚文书现状

卫生行政处罚文书是卫生行政执法文书的重要组成部分。卫生行政执法文书是卫生行政机关在执行或适用法律法规进行执法活动中形成的各类法律文书，是卫生行政机关依法对管理相对人采取的能够直接影响其权利与义务的具体行政行为的表现形式，是卫生行政法律文书的一种［1］。作为一种法律文书它既体现国家意志，也保护公民、法人和其他组织合法权益。在卫生行政执法中，一份撰写良好的文书能够起到依据作用、工具作用、手段作用。卫生执法文书既是卫生行政执法活动的重要内容，也是评价卫生执法活动质量的重要载体［2］。对于行政管理相对人而言，卫生行政执法文书能告知其依法享有的权利，及时对自己的行为进行陈述和申辩［3］。在卫生行政诉讼中，处罚文书又是重要的证据，因此卫生处罚文书制作的质量至关重要。

我们通过对上海市徐汇区2002―2004年卫生行政处罚文书制作现状的调查，了解卫生行政处罚文书制作中存在的主要问题，提出提高卫生行政处罚文书质量的对策。

1材料与方法

对上海市徐汇区2002―2004年卫生行政执法文书案宗进行调查，了解卷宗基本情况、文书材料完整性、适用法律正确性、文书制作规范性4方面情况。从后3方面进行质量评价，了解卫生执法文书使用制作现状、存在的问题和产生的原因。

以《卫生行政处罚文书质量评价调查表（一般程序）》对徐汇区卫生局卫生监督所2002―2004年一般程序卫生行政处罚案卷逐个进行过录。调查表内容包括案卷内文书材料完整性、适用法律准确性等项目。为保证过录质量对每份调查表都由专人逐项进行审核。审核合格的调查表通过Excel2000录入后转入SPSS软件进行分析。根据事先拟订的调查表对近3年来徐汇区卫生局卫生监督所制作的卫生行政执法文书质量进行评价，了解卫生行政执法文书存在的问题并对产生这些问题的原因进行分析，提出提高卫生行政处罚文书质量的对策。

2结果

2.1行政处罚案件基本概况

该所2002―2004年一般程序卫生行政处罚案件1499件，其中2002年632份，2003年568份（含一份食物中毒案宗），2004年299份（含6份公共场所卫生行政处罚文书）。

2.2文书材料完整性

2.2.1文书齐全基本文书齐全比例见表1。3年来卫生行政处罚案件中的基本文书齐全比例均较好，除陈述申辩笔录外，其他文书齐全性都在98.9％以上。陈述申辩笔录（记录）在3年的文书中均有所缺失，3年来该类文书的齐全性为93.5％。

表12002―2004年基本文书齐全率(%)

基本文书[]齐全数[]齐全率案件受理记录[]1492[]99.5

主体证明文书齐全比例见表2。3年的案件中主体证明文书齐全程度均比较低，表现在谈话者身份证明的缺失、法定代表人委托书的缺失、相关证照复印件的缺失。这些主体证明文书的缺失导致证据材料不足，被处罚人单位名称和营业执照是否一致无法确认。处罚主体为无证无照时，只需当事人身份证明，所以齐全性相对较高，2002、2003和2004年主体证明文书齐全程度分别为71.0％、66.7％和89.7％。对处罚主体为无证有照的案件，2002、2003和2004年主体证明文书齐全程度分别为6.5％、23.3％和80.0％。对处罚主体为有证有照的案件，2002、2003和2004年主体证明文书齐全程度分别为18.0％、27.8％、76.9％。

主体证明文书齐全程度的认定：①无证无照者，应有当事人的身份证明；②无证有照者，应有当事人的身份证明、工商执照复印件，如非法定代表人，应有法定代表人的委托书，需3者齐全。③有证有照者，应有当事人的身份证明、工商执照复印件、卫生许可文书复印件，如非法定代表人，应拥有法定代表人的委托书，需4者齐全。

2.2.2程序合法执法行为的程序合法反映在文书上，其流程的先后顺序应为：案件受理记录、立案报告、现场检查笔录、询问笔录、案件调查终结报告、合议记录、行政处罚事先告知书（听证告知书）、行政处罚决定书文稿、行政处罚决定书、送达回执、结案报告。3年来符合法定流程的文书为1251份，符合率为83.5％。

2.3适用法律准确性

2.3.1引用法律法规的准确、完整准确程度即针对认定的违法事实，引用的法律法规是否做到全面准确。所调查的3种文书中行政处罚事先告知书在引用法律、法规的全面、准确程度方面做得较差，准确率为78.2％，较为常见的错误是在相关案件中遗漏引用《食品卫生行政处罚办法》这一规章。行政处罚决定书文稿中，引用法律法规准确率高于其他2种文书（行政处罚事先告知书和合议记录），准确率为95.3％（表3）。

表3卫生行政处罚案件引用法律、法规全面、准确率（%）

文书种类[]准确数[]百分率行政处罚事先告知书[]1172[]78.2

引用法律法规完整情况表现在引用时是否使用了全称。在不规范的文书中，较多的是将《中华人民共和国食品卫生法》简写为《食品卫生法》。也存在少数将《食品卫生行政处罚办法》随意缩写为“卫生行政处罚办法”、“行政处罚办法”、“行政处罚”、“处罚办法”，甚至“处罚”的情况。从表5可以看出，4类文书“现场检查笔录”、“询问笔录”、“行政处罚事先告知书”和“行政处罚决定书文稿”在引用法律、法规完整性的合格率都较低，合格率最高的是“行政处罚事先告知书”，为72.6％。“现场检查笔录”和“询问笔录”的合格率最低，分别为61.7％和61.6％（表4）。

2.3.2法律条款准确引用法律条款的准确引用表现在条款项目的引用是否做到了准确无误、规范恰当。法律条款的引用不准确较为常见的是形式表达上的不规范，一是在法律条款引用时条款项目没有分清楚，只引用条款而忽视项目；二是引用法律法规名称时使用引号而非书名号，“条、款、项、目”的“项”上没用括号。由表5可见，该项目规范性做的不够，尤其是行政处罚事先告知书，其准确率仅为52.3％。

2.4文书制作规范性

2.4.1格式规范文书体例和程式要求不规范情况,主要表现为具体各类文书首部和尾部没有正确完整的填写、漏项、要素不齐全。尾部中交待制作该文书的行政执法部门、告知权利、时间和印章等在3年中合格率仅为47.2％。一般来说容易遗漏的是时间要素（表6）。

2.4.2书写规范

文书书写规范包括规范修改、专业用语规范、以及应没有空格。专业用语规范合格率最高，没有空格合格率较低，尤其是行政处罚决定书文稿合率分仅为33.4％。3年中3种重要文书的规范修改程度较好（表7）。

从严格文书写作来讲，文字的书写尚不规范。错别字现象占有较大比例，该项的符合率为49.3％。数字应严格按照规定书写（处罚决定书文稿中的罚款数额和缴款日期应该用中文大写），该项的符合率仅为27.2％。

常见的错别字有正（整）、贰(贰)、扦（检）、土井(境)、场（场）、便（鞭）、支（餐）

3讨论

3.1存在的主要问题

3.1.1违法主体认定不确切表现在两方面：被处罚主体证明文书不齐全和对违法主体认定不确切。违法主体可以是个人，也可以是法人或其他社会组织。因此，在实施卫生行政处罚时必须明确被处罚对象的身份。在我们调查时，谈话者身份证明、法定代表委托书、卫生许可证和工商营业执照/企业法人营业执照复印件没有包括在案宗里，这不仅影响到了文书材料的齐全性，更使人质疑整个执法过程的合法性。同时这也使得我们无法确定违法主体是否与工商营业执照上是否一致。

对违法主体的认定不够确切，直接影响证据材料的真实性。问题表现在：①工商营业执照的法定代表人和卫生许可证上的负责人名称不一致，执法人员通常以许可证上的名称为准。但是按规定，执法部门在相应文书中填写单位名称时，应与营业执照一致。②在被处罚人为“某某分店”、“某某连锁店”时应区分清楚该分店或分公司是法人分支机构、子公司还是分公司，是否具有法人资格。③由于变更法定代表人、改、扩、建、转让等，相关证件需要重新验证，所以这就造成了被处罚单位名称与营业执照不符的情况。④未提供工商营业执照和卫生许可证复印件，导致无法确认违法主体是否正确。由于当事人并未因为单位名称与营业执照不符而拒绝履行执法部门对其做出的行政处罚，而执法部门对这一规定也没有做出严格要求，所以这一点没有引起重视。

3.1.2执法程序不规范3年来“执法程序合法”的比例约为八成。执法程序中容易出现的问题有以下方面：①告知书的内容应该明确清楚的告知违法主体、违法行为、违反的法律条款、处罚结果及陈述申辩权利。在我们调查时发现告知书内容有被缩写、简写、内容不齐全的现象。如罚种只告知1种，处罚上限下限没有明确告知，违反的法律条款只写1种等。在告知程序上，所告知的陈述申辩时间不合理，即在所规定时限内当事人没办法完成陈述申辩；当事人逾期未来申辩没有在文书上注明。②现场检查笔录制作时没有注明“营业中”；现场检查笔录和询问笔录的监督员签名与立案报告上的承办人不一致等。

3.1.3法律法规引用不规范法律法规引用问题：①简写、漏写法律法规数量和名称，略写“条”“款”“项”“目”。如在合议记录或告知书里面只引用所违反法律法规中的一部，将其他的略去，条款也只是引用一条，象征性的表示相对人已经违法。②引用错误。所引用的法律条文与违法事实没有对应。产生这些问题的原因在于卫生监督员法律意识不强，没有意识到法律条款引用不当会影响文书的法律效应，所以制作文书时偷工减料。

3.1.4文书体例和程式不符合要求这一问题中主要体现在文书首部和尾部缺项漏项、错别字和数字书写不准确。产生的原因在于卫生监督员没有形成良好的执法文书制作习惯。缺项漏项应该用斜线填上而不应留有空白；文书涂改时需用斜线划去要涂改的地方然后在下面写上修改后的内容，必要时在旁边盖上公章或签上修改人的姓名，而不是用涂改液或用胶布或用笔墨完全掩盖被涂改的字迹；为了方便在应使用中文大写数字地方用了阿拉伯数字。

3.1.5内部文书和外部文书质量的差异在执法文书制作时，往往在意识里将文书按是否涉及公之于相对人分为对内文书如立案报告、合议记录和对外文书如询问笔录、事先告知书、行政处罚决定书等。因此,两种文书制作质量存在差异，前者质量不如后者。然而依据《行政诉讼法》第28条规定，行政机关有义务向法院提交相应行为的所有证据材料和所依据的规范性文件。行政机关没有权利将其中某一部分材料以“内部程序”为理由拒绝向法院提交。行政处罚程序都是外部程序，而无内部程序和外部文书之分。因此，所有的执法文书都应该保证质量。

3.2建议

以上处罚文书中出现的各种问题，反映出部分卫生执法人员在法律知识和文书书写技能上还有待提高，卫生行政处罚文书监督检查制度还不健全。要提高卫生处罚文书质量，还应开展以下几方面工作：

①对卫生监督人员加强法律和卫生行政处罚文书知识培训，提高卫生执法人员的法律知识水平和法律文书书写技能。

②建立完整而严谨的卫生行政处罚文书监督检查制度，发现问题及时纠正。

③把监督员卫生行政处罚文书质量纳入监督员工作绩效考核范畴，并赋予较高权重，促使监督员树立执法文书质量意识。

④重点针对监督员在撰写卫生行政处罚文书时存在的“违法主体认定不确切”、“处罚主体证明文书不全”、“执法程序违法”、“适用法律条款准确不齐全”和“使用的文字、标点、数字不规范”等采取有效措施，建立文书质量评估体系，从长效着手，提高文书质量。

4参考文献

［1］钱荣法.桐乡市1996-1999年食品卫生行政处罚文书分析［J］.预防医学文献信息,2002,8(6)：202.

［2］司培合,王献梅.对1745份食品卫生现场监督笔录的评析［J］.职业与健康,2004,20（9）:65-66.

［3］赵建宏,关联欣,韩宏.山西省公共场所执法文书现状调查分析［J］.预防医学文献信息,1997,3（3）:285-286.

(收稿日期：2006-09-22)[HT][HJ]

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