政府投资运作模式研究

一、引言

近年来，政府投资运作模式在为地方经济社会发展筹集资金的基础上，也大大加快了地方经济社会的发展步伐。因此，地方各级政府都迫切要求通过努力构建政府投资运作模式，充分有效整合资源条件，切实把资源、资产、资金、项目等有序纳入政府新的投资运作平台体系中。通过积极发掘有效的投资途径和渠道，最大限度地满足城市基础设施建设方面对于资金的巨大需求。同时，促使政府新的投资运作模式及体系拥有了更多质量良好、数额巨大的资产，尽力保证现金流的稳定，促进财务管理的良好形象和利润来源的稳步提升，提高地方各级政府筹集资金和管理运营的能力水平。近段时期内，深圳市将以旧城改造和新城开发为重点，在城市建设及基础建设方面的投资将出现新的高潮。根据《深圳市旧城改造项目整体开发规划》，仅深圳市的旧城改造项目的规划面积达到了351公顷，预计投资总额超过3000亿元。据悉，《深圳市旧城改造项目整体开发规划》是采取土地挂牌和政府投资运作模式等合作开发的方式进行的。目前，从深圳市旧城改造开发的实际情况来看，全市旧城开发建设在资金方面较为匮乏，而且表现得越来越明显。随着深圳市全面深入推进产业转型、旧城改造和新城开发“三大战略”，进而对政府投资运作模式提出新的更高的标准及要求。当前，深圳市城市及基础建设资金的使用质量和效率不高，普遍存在资金紧张等困难及问题。对此，笔者以深圳市为例，通过分析研究深圳市政府投资运作模式的现状、存在问题及原因，并提出健全完善体制机制，充分整合资源条件，努力实现多元投资等政府投资运作模式的对策思考，逐步探索出一条促进政府投资运作全面发展的道路。

二、政府投资运作模式理论概述

（一）政府 政府是指管理国家行政区域内相关事务的政府组织机构的总称。通常情况下，我国的政府组织机构主要包括中央政府和地方各级政府。而地方政府是指除特别行政区外的省、县（市）和乡级人民政府等3级组织。本文以深圳市为例，重点探讨研究政府投资运作模式的问题。

（二）政府投资行为 投资具体是指政府在一定时期内投入一定数额的资金，并期望得到回报的具体行为于活动。政府投资作为特殊的投资行为之一，与企业一般投资行为不同。政府投资行为就是在市场经济条件下政府配置有关资源的实现途径之一，在促进经济增长、调整和改善经济结构等方面具有极为明显的成效。政府投资行为可以增加能源、交通、运输、通讯、原材料和农业等产业及基础设施的投资，也能有效缓解、消除相关产业对经济发展的影响制约，进而有效提升国民经济的主导作用。

（三）政府投资模式 政府投资模式作为政府投资的重要载体，主要就是由政府及其授权的相关部门通过财政拨款、注入土地及股权等作为资本，组建承担政府投资或融资功能，具有独立法人资格的经济运行形式，有国有独资企业、国有控股企业及国有企业等几种主要形式。本文主要涉及的政府投资模式是深圳市国有资产管理中心、深圳市国有资产投资有限责任公司和深圳市房地产开发有限责任公司等3个投资运作模式。

三、政府投资运作模式案例分析——以深圳市为例

（一）深圳市政府投资运作模式现状 近年来，深圳市政府在投资运作及资产管理方面，已经由过去的以资产监督监管为主向以资产监督监管和资产运营并重的方式逐步转变。而在政府投资运作模式上，则逐步从弱变强，从无到有。值得一提的是，深圳市政府深入广泛开展各种形式的融资活动，进而为旧城改造工程建设提供了充足的资金及保证，有效推动了全市经济发展和社会各项事业的全面进步。目前，从深圳市的实际来看，其企业改制工作已经结束，很多国有大中型企业都实现国退民进、资产集中和政府投资运作的基本模式。对于深圳市政府投资运作模式的现状，具体如图1所示：

图1 深圳市政府投资运作模式现状示意

（1）深圳市国有资产投资运作现状。目前，深圳市已经初步形成和发展了以市国有资产管理中心、市国有资产投资有限责任公司和市房地产开发有限责任公司3个投资运作模式相互促进、相互依赖、相互支撑和相互制衡的发展格局。市国有资产管理中心贷款余额8.01亿元，支付利息费用4497万元，实际拨付旧城改造资金3.26亿元。市国有资产投资有限责任公司贷款余额为8.51亿元，支付利息费用4810万元，支付拆迁款4.88亿元。市房地产开发有限责任公司贷款余额为8.25亿元，已支付利息费用4541万元，支付旧城改造拆迁款4.31亿元（见表1）。

（2）深圳市国有资产管理中心。深圳市国有资产管理中心是全市国有资产管理、经营的组织机构之一，也是市级国有资产以及资产管理、经营和收益的重要载体之一，其性质为国有独资企业。深圳市国有资产管理中心具体负责管理、经营、监督和交易市级政府所属的企业及控股、参股企业。同时，负责经市级政府授权的资产投资、管理和经营。然而，随着深圳市国有资产管理中心进一步吸收改制以后的一些企业资产及国有资产的收益，其竞争实力得到逐步提升。例如，其注册资本从2007年成立时的6000万元，增加到2012年的16.18亿元。截至2010年12月底，深圳市国有资产管理中心的资产总额达到16.47亿元，负债总额6.35亿元，净资产总额10.12亿元。截至2011年12月底，深圳市国有资产管理中心的资产总额达到20.16亿元，负债总额6.91亿元，净资产总额13.25亿元。截至2012年12月底，深圳市国有资产管理中心的资产总额达到25.33亿元，负债总额7.82亿元，净资产总额17.51亿元（详见表2）。可见，深圳市国有资产管理中心的大部分资产都为划拨获得，因而具有很大的增值空间与潜力。

（3）深圳市国有资产投资有限责任公司。2007年10月，深圳市政府通过借款1.5亿元，政府自筹资金1亿元，组建资本金为2.5亿元的深圳市国有资产投资有限责任公司，其性质为国有独资公司。主要服务于深圳市旧城区改造项目的投资、管理和经营。2009年初，深圳市积极抓住国家金融政策向城市基础设施建设倾斜的大好时机，充分发挥政府投资平台体系的积极作用，获取商业银行贷款30亿元，极大地缓解了深圳市旧城改造的困难及压力，也满足了旧城改造所需资金的巨大需求，有力地推进了深圳市旧城改造的稳步有序开展。深圳市国有资产投资有限责任公司2010—2012年投资情况，具体如表3所示。

（4）深圳市房地产开发有限责任公司。2008年3月，深圳市房地产开发有限责任公司由原全民所有制事业单位——深圳市房地产经营公司改制而成的，其性质为国有控股公司。公司注册资本5192.48万元，其中国有资产占92.11%，公司全体职工持股7.89%（其中，公司管理者、经营者和一般职工各占比为3：3：4）。深圳市房地产开发有限责任公司接受市房地产管理局的业务指导，主要承担深圳市政府直管公房的受托、管理、经营和服务等职能。同时，也履行深圳市旧城改造的房屋拆迁、物业管理等基本业务。2012年12月，公司有员工168名，均为原事业单位以及受托管理退休的165名人员（含离休人员12名）。近年来，由于深圳市旧城改造工程全面深入推进，公司管理的旧房拆迁数量大幅度增加，加之公司积极开拓出新的经营途径，营运收入出现持续增长。据统计，2012年深圳市房地产开发有限责任公司的收支情况为：主营业务收入1762.38万元，其他业务收入591.22万元，当年成本费用1932.64万元，当年盈利420.96万元。

（二）深圳市政府投资运作模式存在的问题及其原因

（1）国有资产较为分散，整合力度不够。从整体而言，深圳市政府所管理的国有资产依然存在着较为分散，整合力度不够等具体问题，因而根本不能很好地形成合力和潜在优势。此外，深圳市部分国有资产的使用质量和效率不高，严重影响制约了全市国有资产的增长增值，没有形成资金——资产——资本——增值的良性循环链。

（2）市直企业产权不清，监管力度不够。在深圳市市直企业中，有的仍属于计划经济管理体制模式下的国有独资企业，因而都没有构建起较为先进的现代企业管理机制。另外，一些市直企业在投资运作模式方面，存在着思绪观念较为落后，也对投资运作模式、要求、目标和任务等缺乏统筹规划，必然导致投资运作及模式较为滞后，不仅投资能力低下，而且自身造血功能也严重缺乏，国有资产的使用质量和效率自然不高。

（3）投资运作模式不强，资本实力不足。当前，深圳市国有资产管理中心注册资本仅有6000万元，深圳市国有资产投资有限责任公司注册资本2.5亿元，深圳市房地产开发有限责任公司注册资本5192.48万元。可见，几家企业在投资运作模式方面，载体、实力和能力等都明显不足。而且投资运作模式的职能较为单一，投资功能明显不够，几乎都仅承担政府项目的投资职能。此外，由于政府投资途径较为单一，极易受到国家金融相关政策变化的影响制约。

四、政府投资运作模式解决对策

前文分析探讨了深圳市政府现有投资运作模式及其存在的问题，笔者结合实际，提出构建高效的、科学的和合理的政府投资运作模式及其体系的目标与方向。

（一）政府投资平运作模式的目标及方向

（1）明确政府投资主体资格。当前，在市场经济体制下，需要我们进一步理顺和整合政府投资运作模式的资金、来源与渠道，具体包括管理、经营、收入及项目等方面，并努力实现国有资产与负债的匹配、收入与成本之间相互配套。同时，需要进一步明确政府在城市基础设施建设及其投资上的角色、定位与目标，这就要求政府应当明确职责，科学划分投资范围与方向，尽量减少政府投资不良行为的出现。

（2）积极构建现代企业制度。积极构建现代企业制度，就要求我们必须严格按照《公司法》的标准及要求，进一步明确政府在投资运作模式与产权之间的关系，逐步构建职责清晰的现代企业管理机制和结构。同时，根据现代企业管理制度的要求，尽量明确企业内部机构的职能、权利和责任。从深圳市政府投资运作模式的实际来看，市直企业都属国有资产性质的，更是履行政府资产管理的职责及载体。此外，政府要始终采取积极有效的扶持对策与措施，进一步确保国有资产的保值增值和减少国有资产的不良流失。在政府构建投资运作模式及其规划时，要把投资运作管理机制和运作模式等影响因素进行综合权衡、分析和考虑，进而达到预期的目标及效果。

（3）增强投资决策的合理性。增强投资决策的合理性，要求政府在投资运作模式及行为方面，必须结合自身实际科学合理匹配资源，多方面进行可行性分析、论证和研究。特别是在那些投资数额较为巨大的投资运作项目，需要提请上级政府进行分析、讨论和研究，待审核通过以后贯彻落实。此外，深圳市政府要充分发挥同级人大、政协、纪检监察、审计、财政等部门的职能及作用，全面深入地对相关建设项目、规划和方案的可行性、科学性和合理性等进行分析、讨论和研究，并进行表决审议，促使相关建设项目、规划和方案在投资运作及模式方面始终处于科学有效的监督监管体系之内，进一步提高工作的质量效率，逐步降低投资运作潜在风险，尽量减少腐败行为的发生。

（4）大力拓宽政府投资渠道。拓宽政府投资渠道，要求深圳市政府积极采取建立相关担保组织机构，进一步健全完善政府信用担保体制机制、建设债券发行与交易机制，为全市旧城改造的基础设施建设筹集所需的大量资金。此外，政府要大力推行信托管理计划、发行债券等有效途径，鼓励、支持和帮助城镇居民积极主动参与到那些投资周期较短、项目见效较快的城市投资建设项目中来，努力拓宽城镇居民投资的渠道。要合理引入相关竞争体制机制，促进城镇建设管理质量、效率和水平的逐步提升。

（二）政府投资运作模式的选择

（1）横向模式。对于政府投资运作的横向模式，就是把已建立的市国有资产管理中心、市国有资产投资有限责任公司和市房地产开发有限责任公司及着手建立的商贸发展平台、旅游发展平台、房地产发展平台和城镇基础设施建设平台等，作为深圳市政府直接管理的国有资产投资平台体系，进一步明确其各自的投资发展目标任务。目前，国家银监会对政府融资平台抵押贷款现行的政策规定，就是不得超过其抵押物价值的60%。而采用横向模式以后，深圳市下属的各个投资平台之间，由于没有相互协调联系的桥梁和纽带。所以，各投资平台的资产、规模和效率等，都受到了其所对应行业、资源和环境的限制。如果没有一个科学有效的平台和体系的话，那么把绝大多数国有资产有效联系起来，进而形成规模较大、实力雄厚的投资体系，尽力破解政府投资运作所产生的影响问题。

（2）纵向模式。对于深圳市政府投资运作的横向模式，就是把全市几大产业及其发展平台有机联系起来。首先，以深圳市国有资产管理中心为主要载体，以投资、参股、控股等为手段，全面对所辖企业的资产进行管理，并通过所辖企业的现金、投资等，积极吸引社会其他资本，尽力解决其在投资运作过程中所遇到的困难及问题。同时，把深圳市的一些商业网站、机构等统一纳入市国有资产管理中心投资运作体系，并作为其实施投资管理与运作的重要载体，进一步确保国有资产的保值增值。其次，就是以深圳市国有资产投资有限责任公司和市房地产开发有限责任公司为重要平台体系，认真对城市建设、房地产、旅游和商业等投资体系进行管理，不但投资的规模较大，而且也利于商业银行对政府投资运作的监督监管。

（3）组建国有资产投资机构。从深圳市的实际来看，市国有资产管理中心注册资本仅有6000万元，市国有资产投资有限责任公司注册资本2.5亿元，市房地产开发有限责任公司注册资本5192.48万元。到2012年12月，市国有资产管理中心贷款余额 8.01亿元，市国有资产投资有限责任公司贷款余额8.51亿元，市房地产开发有限责任公司贷款余额8.25亿元。从2010 年起，我国全面实施物业抵押贷款相关政策规定以后，市国有资产管理中心、市国有资产投资有限责任公司和市房地产开发有限责任公司在投资运作模式上，已经采取了投资融资功能，但质量、效率却并不理想。而由于3家企业都是根据《公司法》的相关规定建立起来的国有独资企业。与此同时，3家企业根据深圳市政府的地方财力及其需要，除了把一些土地收益以国有资产收益的形式上缴市级财政收入入库以外，都将大部分土地收益进行了新一轮的投资。因此，积极组建国有资产投资组织机构，是符合深圳市政府投资运作模式的根本要求的。对此，可以通过对其他行业进行控股、管理和参与，进而把政府投资运作模式逐步发展成为代表政府对其他发展潜力较大行业进行管理、投资、控股和参与的良好平台。这样不仅大大增强了企业自身的资产规模和资金实力，而且也确保了国有资产的有序、高效和稳步运作。

五、结论

总之，对政府投资运作模式进行分析研究，具有极为重要的现实意义。笔者以西方经济学、公共产品管理理论以及城市基础设施建设理论为前提，全面深入分析研究了深圳市政府在投资运作的模式、性质和不足。同时，结合当前深圳市政府投资运作模式存在的问题，深入探究其原因，并结合实际提出了健全完善体制机制，充分整合资源条件，努力实现多元投资等政府投资运作模式的对策措施，逐步探索出一条促进政府投资运作全面发展的道路，进而得出政府应当根据现代企业制度、建立企业内部结构等政府投资运作模式，努力实现政府投资运作模式有序、高效和稳步运作的结论。

参考文献：

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[3]郭继秋：《新型政府投资运作模式的运作与效应——以湘潭市为例》，《中国金融》2010年第7期。

[4]龚凯颂：《我国企业投资运作模式理论研究回顾与展望》，《财会通讯》2009年第1期。

[5]周敏：《大连市城市基础设施建设投资运作模式搭建与运作模式研究》，大连海事大学2004年硕士学位论文。