公共政策公共性的偏离与回归

[摘要]现代政府实行管理的基本手段是公共政策，公共性是其最本质的属性。然而在现实中，公共政策的主体、对象、手段和目标却偏离了公共性的要求。因此，考虑如何实现公共政策公共性的回归成为当务之急。作为一种有效的和良好的治理模式，善治在赋予了公民更多参与政府公共政策活动过程的同时，也有效保障了公共政策维护公共性、实现公共利益的根本要求。

[关键词]公共政策；公共性；善治理论

[中图分类号]D0　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)04-0055-04

一、引言

伴随着人类社会的不断向前发展，政治生活领域正在发生着实质性的变革。其中以政治过程的重心由国家“统治”(Government)向社会“治理”(Gov―ernance)的转变备受人们的关注。进而，治理理论也逐步发展成为国际学术界最热门的前沿理论之一。政治学、经济学、管理学等学科纷纷引入治理概念，使其演变为一个内涵极为丰富的理论体系和制度框架。正如研究治理问题的专家鲍勃・杰索普所言：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”按照罗茨(Rhodes)的理解，“治理”至少有六种不同定义：作为最小国家的管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会控制体系的治理；作为组织网络的治理。在这其中，“善治”理论最具有影响力。

在传统的政治文化中，善政(goodgovernment)一直是人们对政府统治模式所期待的理想化状态，纵观古今中外思想家们对善政的理解，它主要包含有以下几个要素：严明的法纪、清廉的官员、高效的行政、良好的服务等。长期的实践证明，这种政治理想能否最终实现，取决于政府本身。相对于善政而言，善治(good governance)则是一种全新的社会治理方式，是建立在公民社会基础之上的。俞可平先生将其定义为“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。可以说，在现实中，公共利益是一个难以明确的概念，它需要通过政治系统输出的公共政策来加以实现。而公共政策作为政府或者公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和，其本质要求也恰恰是坚持公共利益取向，追求具有明显的公共性特征的公共利益。

“一个好的公共政策是多数人的意愿和利益的产物，它不是少数人的意志和利益的合成。”如果公共政策只是反映那些在某些方面居于控制地位的集团与少数利益群体的利益。公共政策就偏离了其公共性要求。“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”这就要求，政府在管理公共事务的过程中，要始终关注公民以及社会的反应，引导公民主动地投入到公共管理活动中，并积极听取和有效回应公民的需求。通过公民与公民、公民与政府间的平等对话，使得不同的利益诉求得到充分表达，并在彼此间理性协商的基础上，最终决定何种利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求，最能体现公共政策的公共性。

二、公共政策公共性偏离的表现

从理论层面看，公共性被认为是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值。然而，在严酷的政治现实中，公共政策的公共性往往会发生与理论认识相背离的现象。具体来讲，主要是在公共政策的主体、对象、手段和目标等四个方面的公共性出现了偏离。

(一)公共政策主体――法权主体的割裂

公共政策的主体是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。这些人员既包括个人，也包括群体或组织。通常可以分为国家公共法权主体(指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和个人)、社会政治法权主体(指虽受法律提供的合法参与保护。但不具公共权力来单独制定具有强制力的政策决定的政党、利益集团和作为个体的公民等)和社会非法权主体(指那些其宗旨不在于参与制定公共政策，但却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要是新闻媒体等)。一般来说。国家公共法权主体是公共政策的直接制定主体，而社会政治法权主体和社会非法权主体则称为公共政策的参与主体。在应然状态下，通过制定主体与参与主体的合力作用所产生的公共政策，其公共性是不言而喻的。但实然状态中的=者却存在严重被割裂的现象。由于长期的中央集权和计划经济体制，导致“群众利益的官僚表达是决定其活力和有效性的关键变量。”公民有组织的利益表达不充分，而政府却被认为是最能代表民众利益，是公共政策活动的唯一“代言人”，形成了以政府为主体的一元化公共政策活动体制。这种体制至今仍发挥着作用，诸如官方对媒体的控制、对公民参与的限制等，使得公民参与公共政策活动的力量极为薄弱。即使当政府希望实现公共利益和公共价值时，也会因为其存在缺乏对现实情况的深刻了解和科学判断，漠视公民的集体智慧，日益膨胀的自利性趋势等问题，从而影响到公共政策不能充分适应新形势发展的需要，并有效地解决公共问题。

(二)公共政策对象――公共问题的失真

“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在，也就是说，并不存在其内部和自身构成政策问题的‘自然的’社会状态。”可见，政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。政策议程分为“外输入”议程和“内输入”议程两种。“外输入”议程是指由于一种利益要求或社会问题引起公民的广泛关注和议论，从而建立公共政策议程的过程。“内输入”议程是指由于政府决策者的积极关心或密切注意，使特定的社会问题被纳入到公共政策议程的过程。假设当政策议程仅为“内输入”时，不可避免地会存在一定主观性，而这种主观性正在成为影响公共政策公共性的现实挑战。“‘内输入’是当代中国决策过程中利益表达与综合的主导形式，亦即当代中国‘人民利益’是由权力精英‘为民作主’的……这是当代中国决策过程的一个重要特点。”这种“内输入”占主导地位的政策议程确定模式，实际上是政府在诸多社会问题中进行选择的过程，而不是公民对社会问题进行选择的过程。由于政府工作人员的利益、信仰或价值不同，其选择何种社会问题成为公共政策问题的结果也就必然不同，这种情形必然带来两种直接后果。一是公民普遍关注的社会问题没有被确立为公共政策问题。这无疑是对公民民利的剥夺，是与公共政策的公有化、公治性原则格格不入的。二是被确立为公共政策问题的社会问题并不是公民最需要解决的社会问题，

这显然是对政策资源的肆意浪费，既没有真正代表公民的意志，也不符合公共政策公共性的基本要求。不难看出，因为政府和政府官员主观性的存在，使得公共政策问题界定也具有一定的随意性，最终造成公共政策公共性的偏离。

(三)公共政策手段――公共权力的异化

公共权力的公共性，实质上是指公共权力是一种大众的共同权力，必须用于公共目的，追求公共利益。它是公民权力让渡给政府的结果。本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是一种“公意”的体现。公共选择学派的观点认为，从个人主义的方法论出发，推演出政府也会追求自身利益的最大化，不可能代表公共利益的结论。因为在政府对社会和经济生活的种种调节和干预中往往暗含着租金。在“理性经济人”的驱动下，公共政策的活动过程必然会围绕着“租”这个超额利润，在利益冲突过程中进行公共选择，最终使公共政策的活动过程沦为政府与个人之间的一场政治交易。各种利益群体可能通过赡赂、收买、控制对公共政策制定起影响作用的政府机构或重要人物的方式，让政府官员成为其在政策制定过程中的利益代言人。甚至寻租者为了使自己能够长久保持利益获取的优势，他们还会在政策效果回馈和政策评估时，根据政策对他们有利或不利的状况，利用各种手段让政府对政策予以肯定或否定。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得更加有利于那些利益团体，反映的是占支配、主导地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。同样，在公共权力机构中行使国家权力的政府官员，也是作为普通的“经济人”而存在，也有追求自身利益最大化的趋势。恰如詹姆斯・缪勒所说：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样。运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”正是寻租和腐败现象的存在，导致公共政策的非公共化，利益集团和一些自利的公职人员以公共利益为代价谋求其特殊利益，从而导致公共政策偏离公共利益。

(四)公共政策目标――公共利益的短视

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题，基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。也就是公共政策拟达到的效果。与市场机制追求效率的目标不同，公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，它的目标更多的体现在向公民提供优质的公共物品和公共服务，从而既满足当代人的基本要求和实现他们的根本利益，又不给未来人的利益造成损害，即可持续发展。因此，任何公共政策都具有强烈的“目标取向”。然而在现实中，很多公共政策的目标取向要么是维护和实现个别人或某个集团的利益，要么是实现当代人的短期利益而不顾经济和社会的可持续发展。从社会学的角度看，短期行为是任何社会都难以避免的一种社会行为模式。如公共政策目标取向不公平的首要表现――代际不公平性。因为“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而未必能得到长期行为的收益。”加上政府的自利性和狭隘性，政府公共政策目标的确立往往只着眼于眼前利益或当代人的利益，而不同程度地忽视了未来人和后代人的利益，造成公共政策目标取向上的代际不公平，体现出公共政策非公共性的一面。另外，公共政策作为一个以总目标和若干子目标构成的目标体系，从理论上讲，其总目标是依据社会公共利益而确定的，子目标必须服从总目标，两者之间应该是相互匹配的。但实际情况并非完全如此，由于自利性和狭隘性的限制，有些政府所属的职能部门或其下级政府往往会将本部门或本地的利益融入其政策目标中，甚至以追求其利益最大化作为自己的政策目标。公共政策的总目标是以社会整体利益为依据而制定的，因此，子目标对总目标的背离实质上就是子目标对公共利益的背离，造成政策内容的畸变。

三、公共政策公共性回归的路径

从善治理论来看，公共政策公共性的回归是一个系统工程，需要从善治的六个基本要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效等方面来思考。

(一)合法性――增加公民共识和政治认同感

“合法性”是一个内涵较为丰富的概念，一般用其指称政治合法性。政治合法性是当代任何国家无法回避的实质问题，这基于它是社会民众与政治系统进行博弈的主要关节点。一个国家获得较高的合法性同时就获得较高的公共性，反之亦然，因为公共性要求合法性。让・马克・夸克认为“政治合法性是对统治者与被统治者关系的评价。它是对统治权力的认可。而这种认可是建立在一系列条件基础之上的。而这些条件主要与认同、价值观和法律有关。”在政治生活中，政治权力解决的是“社会秩序何以可能”的问题，政治合法性解决的是“社会秩序何以持久”的问题。“合法性与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的(legal)东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所认同的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。”不可否认，利益是牵动社会一切活动的神经，体现在不同组织与集团之间、不同阶层之间和社区居民之间。在发生利益冲突时，一方面，政府不可以成为利益参与者，只可当裁决员和协调人；另一方面，政府还要对局部利益与整体利益、长远利益与短期利益、个人利益与公共利益等进行合理排序与定位，以保证治理的效率与公正的均衡。公共政策的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的，公共政策既要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益。因为，一项以公共利益为取向的政策，往往在公众的认同方面更具群众基础，也更容易被公众所认同和接受。

(二)透明性――公开决策信息，疏通民意渠道

“在一个自由的国度里，每个人都认为他和一切公共事务有着利害关系；有权形成并表达自己的意见。对于公共事务，他们反复探究、认真讨论。他们充满好奇、渴望、专注和猜忌；通过使这些事务成为他们的思想和发现的经常话题，大量的成员获得了一种相当不错的知识，有些还获得了相当重要的知识。”公民享有充分的知情权与话语权是政府管理活动实现善治的前提，许多国家甚至明确地以法律的形式程序性地规定在作出重大政府决策事项时，要进行公示和听证，听取社会公众的意见。政府信息公开，包括公共政策议程建立中的信息公开、公共政策方案拟订过程中的信息公开、公共政策方案选择中的信息公开、公共政策执行中的信息公开和公共政策评估中的信息公开等。因此，

公共政策在制定过程中要实现公民和政府机关的互动，要在法律允许的范围内，将公民关心的重点、热点、难点问题以及涉及到群众切身利益问题的政策制定公之于众。这样，就能够使公民更好地了解公共政策的形成过程，对公共政策的制定进行全面的监督。同时，为了在互动中让公民的利益得到更好的表达，免去因为寻求参与渠道和途径而耗费的时间和精力，建立和疏通多种民意反馈渠道是必要的，电子政府建设具有这种功能。，电子政府的构建能够充分满足民意上达的需求，减少公民在制度之外进行参与甚至通过非法手段进行参与的可能性，以及有阻滞和歪曲民意的倾向，实现政府与公民之间顺畅地沟通和交流。此外，通过培育社会中介组织来综合和表达公民的利益诉求，也能达到良好的效果。公民一旦掌握知情权、对公共政策的话语权以及顺畅的利益诉求渠道，就能够形成强大的公民舆论，围绕公共政策的是非、对错等进行讨论，从而对公共政策的制定者和执行者施加强大压力，迫使政府采取修改、调整、退出、终止等政策行为，捍卫公共政策的公共性原则。

(三)责任性――完善行政责任追究机制

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”“要防止滥用权力，就必须以权利约束权力。”行政权力从根本上说来源于公民，但行政权力一旦形成则往往脱离社会而凌驾于社会之上。公共行政权力在没有强有力的监督力量的控制下，极易造成权力的非公共运行，腐败便无法避免，极端的权力导致极端的腐败。所以，公民授予政府官员权力的前提是官员要为此承担相应的责任。公共权力公共性偏离的主要原因在于权力与责任的脱节，即有权无责或权大责小。因此，政府要致力于构建完善的行政责任追究机制，明确行政责任的主体、对象、内容以及失责的后果。行政责任是国家行政机关及公务员对其违法失职行为所必须承担的法律后果，其性质属于行政违法或违反行政纪律，尚不能追究刑事责任，只能从行政上追究违法者的法律责任和纪律责任。从矫正公共政策公共性偏离的视角来看。应追究政府和政府官员公共政策决策失误的责任，追究公共政策活动过程中行为偏差的责任。完善行政责任追究制度应遵循以下四项原则：一是过责法定原则。指国家行政机关及其公务员的过错和对过错应承担的责任，要用法定形式固定下来。二是过惩相适应原则。指根据过错大小决定惩处的轻重。以解决执法实践中罚不当过的现象。三是责任自负原则。对违法失职行为，不管涉及到谁，都应毫无例外地追究其行政责任。四是教育为主、惩处为辅的原则。通过惩处违法失职行为，使本人受到教育，也使其他行政机关及其公务员引以为戒，达到警戒、防范的效果。此外，在完善行政责任追究制度中还要注意提高行政责任追究的“刚性”，真正做到有责必究，只有这样才能使行政责任追究制度发挥作用，从而更好地预防公共政策决策失误和公共政策活动中的偏差行为的发生。

(四)法治――促使政府与公民要依法行事

对于政治生活来说，政治制度必须具有具体性和可操作性的特点。而法是一种直接体现国家命令的行为规范，它确认现存正常条件下的经济、政治关系，并将其模式化、一般化。所以，法在一定意义上就是一种具体的政治制度。一般来说，法治作为政治制度的一种手段有三个方面的特征：一是强调行为的规则性，即有关的行为必须符合、遵守事先约定的规则，不能恣意妄为；二是强调规则的合理性，即所依之法必须为良法。规则不是随意制定的，而是以理性和科学为前提并通过民主的方式制定出来的；三是强调规则的普遍性，即法律面前人人平等。法律不承认特权和例外。正如俞可平指出的那样：“从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。”在公共政策制定和实施的过程中，由于法律制度的不完善和“人治”风气的盛行给予了某些官员和小利益集团“钻空子”的机会。为他们谋取私利创造了条件，从而使公共政策的公共性削弱或丧失。因而实现公共政策的法治化是增强公共政策公共性的有效保证。“公共政策的法治化，就是依照法律规定的权限，依法律规定的程序、制度制定和执行政策。”其核心是严格依法制定和执行公共政策，法律高于领导人的意志和部门的局部利益。公共政策主体的政策行为必须要有法律依据，不得超越法律。

(五)回应――及时并负责任地对公民要求作出反应

美国学者格罗弗-斯塔林认为“回应是指一个组织对公众提出的政策变化，这一要求作出迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求作出超一般反应的行为。”回应，意味着政府对公民关于公共政策的接纳、要求等反映作出反馈，并采取积极措施解决问题。公民通过政府回应这种行政行为认识政府，观察政府是否廉洁高效?是否依法行政?是否代表人民的利益?以决定自己对政府的信任和支持程度。这就要求政府回应行为不仅在内容上代表公民利益。在形式上规范化、程序化，而且要求回应行为必须公开化，透明化，以便于公民了解和监督。否则，即使政府是廉洁的，但由于政府系统过于封闭，也可能使舆论失真，谣言流传，可能导致人们将个别、局部的现象当作全面、整体的现象。政务不公开。无疑会对塑造良好的政府形象形成心理障碍，甚至会使公民产生强烈的逆反心理。所以，政府回应不应只是单一的内部回应。还需社会性的回应、全民性的回应。换句话说，构建完善的政府回应机制也是政府回应存在的前提之一。尽管政府很多回应都难以获得所有人的赞同，但决策的制定者、执行者和决策对象应当成为政府回应机制制度范围内所要包括的对象，允许决策体系外的否定论证分析的合理存在，消除内部的阻力。基于上述考虑，笔者认为，理想化的公共政策回应机制应当是由开放机制、传导机制和应答机制等一系列密切关联的机制构成。开放机制反映了公共政策系统和社会环境之间的关系，缺少了开放机制的公共政策就无法对社会利益要求作出回应；传导机制就是把社会利益要求及时地传导到公共政策的中枢系统，把中枢系统的决策迅速传导到社会；应答机制以最快的速度对通过传导机制传递的社会利益要求作出反应，形成方案，并付诸实施。

(六)有效――设置科学管理机构，降低管理成本

在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率无疑是政府管理活动的出发点和终极目标。随着社会现代化和政治社会化的发展，政府的性质发生了显著变化，政府由权力的集中代表者逐步转变为公共服务的执行者，不仅仅是执行政策的工具，而且还担负着广泛的社会责任，是对广大民众生活的各个方面都起决定性影响的重要因素。政府不仅要追求政府行为的高效率，更要重视政府给公众提供的公共产品的质盘和社会服务的水平。正如伍德罗・威尔逊所述：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”也就是说，在行政管理中，讲求效率要以讲求效能为前提，实现以较少的投入换取较大的产出，即经济和效率目标固然是政府管理活动的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标，而效能才是政府管理活动的核心价值。一般来说，效能统帅、制约效率，效率服从、服务效能。“在其他情况下，政府应该把有限的资源，集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域，以及政府行动有可能产生最大效果的领域。”这就需要政府不断追求其活动的有效性，从而以满足社会对公共物品需求的结果。一方面，设置科学合理的管理机构，形成一个以决策子系统为核心，以信息、咨询和监督等子系统为支撑的现代化公共决策系统；另一方面，最大限度地降低管理成本，政府将一部分公共产品的生产和服务让渡给社会或自组织的过程中，同被让渡者订立收费标准、服务数最和质量的契约，并加以监控，使政府职能重心从政治统治职能转到社会管理职能、进而转到社会服务职能，实现从“效率政府”向“效能政府”的转变。

四、小结

“善治”的本质在于实现公民的利益、权利和价值，因而公民不仅是公共物品和服务的“消费者”，更应当是公共物品和服务的监督者，从这个角度讲，公民必须参与管理，因为只有公民才最了解自身的公共需要，只有吸收公民参与决策和管理。广泛听取民意和集中民智，才能调动积极性，发挥集体智慧，进而提高公众满意度，保障公共政策的公共性。当然，在我国的公共管理活动中，政府运用善治理念尚处于不断探索完善的阶段，要确保公共政策不偏离公共性的本质，必须结合我国的实际情况，不断发展完善这一治理理念，推动善治成为政府行政改革的内在要求，成为推动我国政治体制改革乃至民主政治发展的必然要求。