建立节能长效监管机制

摘要：节能是一项长期的战略任务，是一项系统工程。实施节能应有一个科学的考量方法和评价机制。从能源管理体制、能源战略规划、科学评价方法、节能激励政策、节能动力机制、节能基础管理工作和健全节能法律体系等方面入手，建立一套长效监管机制，为下一个五年规划乃至今后更长远的目标实施节能奠定良好的基础，推进我国节能工作更加有效进行和持续发展。

关键词：节能；长效监管机制；能源管理体制；评价方法；激励政策；动力机制

一、节能要采取科学的考量方法，建立长效监管机制

目前我国把节能放在了更加突出的战略位置，加大政策支持力度，采取各种手段和措施，力保在“十一五”期末使我国能耗比“十五”期末下降20%。从近两年的实践效果看，2006年能耗下降1.23%，2007年能耗下降3.27%，由此可以推算，未来三年里我国的能耗年均要下降5%，才能如期完成节能20%的目标；否则就完成不了节能任务。其实，节能是一项长期的战略任务，在短期之内不可能立竿见影。仅仅期望在这五年内使我国能源消耗大幅度下降，能源结构大为改善，是不现实的。现在对节能的评价存在着一个误区，一谈到节能，就习惯性的拿出一大堆统计数字，计算单位GDP能耗下降了多少，然后拿年均能耗下降的幅度去框算五年里节能总目标实现的情况，得出所谓的结论，说明节能的效果如何如何。甚至在一些地方，为了保证完成节能指标，不讲经济规律，不遵循企业发展的轨迹，“一刀切”式的硬压指标给一些企业和单位，要求必须完成下达的定量指标。这种办法固然是一种较好的定量考核的方法，也是为了加快节能步伐采取的权宜之计，但是完全拿一些指标说明地方、企业节能的情况，衡量节能的效果，是不全面、不科学的。现实中有些地方、企业为了完成所谓的硬指标，保乌纱帽，玩数字游戏，虚报指标，这样不但不能真实地反映这个地区、这个企业的节能情况，还会影响整个国家节能真实的考量状况，甚至可能延误我国节能的进程。因此，对节能的效果不应该仅凭基期年均能耗下降多少去框算未来几年里能耗能够下降百分之几去衡量，而是要有一个科学的考量方法和评价机制。发达国家实施节能已有三、四十年了，现在才有明显的效果。尽管如此，目前他们依然在深入研究和大力推广节能的方法和措施。目前国家有关权威部门经过研究分析断定，到“十一五”期末，我国节能总体形势会出现趋势向好的拐点，节能的效果会进一步显现。一是需求结构的变化导致供给或者生产结构的变化是朝着节能的方向发展；二是技术进步，节能技术不断出现，能源利用效率提高，都和技术进步有关。这两大因素导致我国单位GDP能耗是逐步下降的，这是一个趋势性的问题。所以，今后重要的是要把节能作为一项长期的战略任务常抓不懈，持续推进。从能源管理体制、能源战略规划、节能评价方法、节能激励政策、节能动力机制、节能基础管理工作和健全节能法律体系等方面入手，建立一套长效监管机制，为下一个五年规划乃至今后更长远的目标奠定基础，使我国的节能工作更加长久有效和持续发展。

二、构建节能长效监管机制，促进节能持续有效发展

（一）改革能源管理体制

与发达国家的能源管理体制相比，我国的能源管理体制显得落后，存在着弱化的现象。

1、改革能源管理模式。借鉴发达国家的能源管理体制，我国应实行集中型能源管理模式。美国实行的是国家高级别集中型能源管理模式，即由国家的相关主管部门对全国的能源实行集中统一管理。能源部是美国联邦政府的能源主管部门，主要负责建立和实施国家综合能源战略和政策。为了强化能源管理部门的管理职能，我国应改变能源管理的低级别分散型管理模式，将分散在多个部门中的能源管理权限集中起来，实行集中型能源管理模式。强化对能源的综合管理，提高能源宏观调控能力，保卫国家能源安全。

2、实行政监分立的能源管理体制。美国实行政监分离的能源监管体制。联邦能源监管委员会是一个独立的能源监管机构。日本政府设立了能源管理协调机构、行业监管机构行使能源方面的监管职能。我国应在设立高级别的能源主管部门的同时，应该同时考虑设立高级别的、地位相对独立的能源监管机构，由其对具有垄断特征和安全问题较突出的能源行业和部门依法实行独立监管。确保国家能源政策的有效实施，提高能源监管的有效性和公正性。

（二）制定能源发展战略规划

能源是国民经济的重要资源，直接影响着国家经济社会的可持续发展。尤其在目前世界面临能源短缺、能耗过高、污染加重等现实问题，提倡实施节能减排、开发新能源的新形势下，我国需要对能源发展制定具有指导性、长期性、前瞻性的战略管理规划。我国未来能源发展战略的基本构想是：“节能效率优先，环境发展协调，内外开发并举，以煤炭为主体、电力为中心，油气和新能源全面发展，以能源的可持续发展和有效利用支持经济社会的可持续发展”。长三角制定了长江三角洲地区中长期能源发展战略规划。此规划以区域整体发展的理念，研究和规划区域内能源供应体系、能源加工基地和能源基础设施建设，优化重大能源项目布局，合理配置并共享有限的能源和基础设施资源，加强能源政策协调。以此规划推动长江三角洲地区能源发展适应经济社会的可持续发展。

（三）科学评价节能效果

对节能效果要有一个科学的评价方法。节能是一项系统工程，需要各个子系统的密切配合，是有一定规律可循的。一般来说，一项节能项目的实施要通过要素投入-成本增加-要素回收-利润实现这样的一段过程和周期。节能首先要投入大量的人、财、物、技术、管理和信息等生产要素，其中很大一部分是固定资产的投入，短期之内不可能收回投资成本，还会加大总成本，单位能耗不可能立刻下降反而还会上升。能耗不是按平均数来分摊的，而是递减的。随着生产经营的持续进行，回收期的到来，投入总成本逐步收回，到真正实现利润时单位能耗才有可能下降，节能的效果才可能显现出来。因此，对节能效果的评价不能仅仅盯着眼前的单位GDP能耗指标，不应该以年均能耗下降的幅度去衡量未来几年的能耗指标，也不应为完成节能“硬指标”，不顾实际情况，不遵循企业发展的轨迹，硬压指标给企业。尽管分解节能指标在目前看来不失为一种好的考核方法，但不过是一种权宜之计，短期之内可能有效。不论对地方还是对企业，衡量节能的效果，应采取科学的评价方法，因地制宜，因企制宜，区别对待，遵循经济发展规律，把节能的效果放到更长远的时间里去考量和评价。

（四）建立节能激励机制

建立激励机制是促进节能有效实施的措施。发达国家为了鼓励全社会长期节能，大力推出激励性政策，收到了显著的效果。美国《国家节能政策法》明确规定，“公用事业单位实施激励性计划”，鼓励其他机构参与电力需求管理，双方协商实施具体的节能项目，参与单位得到一定的资金补助和服务。激励的形式有现金返还、税收减免和低息贷款等。日本对节能设备的推广、示范项目实行补贴制度。目前我国正在研究出台关于推进节能的激励政策，扶持节能项目的有效实施。

1、根据国家制定的《节能设备（产品）目录》，对生产或使用《目录》所列节能产品实行税收优惠政策，并将节能产品纳入政府采购目录；对采用先进、高效的节能设备，实行特别加速折旧的政策，降低节能企业的成本，扶持节能企业的发展。

2、在信贷上重点支持实施节能的工程项目和研发节能技术的企业，给予投资和资金补助、贷款贴息及进行融资担保机制等。

3、建立节能发展专项资金，专门用于支持企业节能技术的研发和推广、节能工程的示范及节能建设与服务。

（五）激发企业节能内在动力

政府是实施节能的主导，企业是实施节能的主体。而企业是以追求经济利润为目标的实体，是否实施节能，要看是否有利可图。目前我国主要依靠行政管理方法督促企业节能，虽然“一刀切”式的行政调控手段对企业在短期之内有效，但往往伴随着巨大的成本。因为它无法把握“量”和缺乏转换的协调机制，且容易受到各种因素包括宏观因素的影响而不可能长期有效。能源替论告诉我们，能源和其他生产投入要素在很大程度上能够替代或互补。如能源和资本可替代：随着能源价格的提高，节能技术的大量使用，节能资本的投入使能源消耗下降，因而两者表现为替代关系。即节能必须投入，以资本替代能源，包括技术革新和提高能源效率。因此，实施节能必须对企业具有财务意义，必须见到经济效益，才有可能产生内在动力。促进企业节能，不仅要发挥政府“看得见的手”的推动作用，在资金、税收、信贷等方面予以扶持，使其拥有足够的资金用于研发节能项目，防范投资风险，能够产生实施节能的有效动力；而且要发挥市场“看不见的手”的资源配置基础性作用，即市场的倒逼作用。要充分利用价格杠杆机制，提高能源资源价格，推进燃气、水、电力价格改革，加大差别电价实施力度，出台超能耗标准累计加价办法，推进合同能源管理等经济手段，使企业在市场竞争中，产生节能的外在压力，然后由外在压力变为内在动力，把节能变成企业自主自愿的行为，成为企业生存和发展的推动力。

（六）夯实节能基础管理工作

目前在一些地方和企业，节能之所以成效不大，很大程度上与节能基础管理工作薄弱有关。据调查，能源管理普遍存在着机构不健全，专职人员较少，监管制度不完善，检测工具、技术手段落后、监管能力低下等各种现象。因此，夯实节能基础管理工作是一项重要的任务。

1、加强节能宣传教育，提高全社会节能意识，充分调动政府、企业以及公民参与节能的积极性和主动性。

2、强化能源管理部门职责，加强企业内部能源管理。加大资金投入，加强技术改造，配备能源检测设备和技术工具，定期开展节能监督管理和日常监测工作，提高节能监管水平。

3、推行能源效率标准和认证制度。企业应按照国际上推行的能源效率标准和认证制度，组织生产经营，规范产品能效标识，提高产品的国际竞争力。

4、加强能源统计机构和节能队伍建设。提高能源统计人员和管理人员的素质和水平。

（七）建立完备的能源监管法律体系

与发达国家相比，我国节能相关的法律法规很不完善，能源监管的法律基础还十分薄弱。因此，我们应该加快能源监管的立法工作，逐步建立和完善以能源法为核心，基本法、单行法、行政法规、规章、实施条例、实施细则等相互衔接、相互配套的完备的能源监管法律体系，使能源管理和能源监管有法可依，有章可循。目前国家正在加快建立和完善以《节约能源法》为核心，配套法规、标准相协调的节能法律法规体系，如《节约用电管理办法》、《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》、《建筑节能管理办法》等。这些法律法规将有利于强化节能措施，加强节能监管力度，对推进我国节能工作更加有效持续进行提供可靠的法律保障。

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＊本文为江苏省党校系统2008年度调研课题：建立节能长效监管机制。项目编号：XT0815。

（作者单位：江苏镇江市委党校。作者为副教授）