民事纠纷案中行政权力使用

如今人类社会纷繁复杂的纠纷不断，意味着主体间利益的冲突与社会秩序的破坏，为了解决利益冲突，恢复社会秩序，避免有限的社会资源在无尽的冲突中被消耗，人类社会在其发展过程中形成了诸种纠纷解决机制，包括公力救济、私力救济和社会救济在内的多元纠纷解决机制。其中，民事纠纷的行政解决机制，是指由国家行政机关充当中间人，对民事纠纷进行调解或裁决的非诉讼纠纷解决程序。该机制将行政权力的直接性、高效性、能动性、专门性相结合，加之“专家”优势和权力资源，因而具有较高的正式性和合法性，是现代法治国家解决民事纠纷不可或缺的重要手段之一。

一、各国行政权力介入民事纠纷的现状

（一）国外行政权力介入民事纠纷解决的概况

英国作为老牌资本主义国家，对三权分立制度很是推崇，当然地反对行政机关介入民事纠纷的解决当中。然而，早在1660年，英国的关税和消费税委员会就被授予了解决民事纠纷的权力。到了20世纪初，资本主义社会经济迅速发展，大量社会矛盾和社会问题出现，国家和政府加强对社会经济生活的干预，社会生活中开始出现大量的与行政管理有关的争议和案件。解决这些争议和案件，需要具有各种专门技术、专门知识，还特别需要熟悉行政管理的有关规则、标准等。这就使得普通法院难以做到及时有效地解决争端。于是，由于现实的迫切需要和对“法治”理论的修改，英国大量出现了设置于普通法院之外、行使行政司法职能的行政裁判所。美国在建国之初也曾严格恪守三权分立，但是自1887年州际商业委员会成立以后，特别是罗斯福实行“新政”以后，三权分立的严格性逐渐失去了，行政机关广泛行使解决纠纷的权力。美国可以解决民事纠纷的行政机关主要有两大类，一类是管理国家各种特定社会经济事务的独立管制机构，它们每年审理的案件的数量大大超过法院，是主要的纠纷解决机构。另一类是传统的联邦政府行政部门，如农业部、劳工部、内务部等。日本自20世纪中期以后，在特定领域也出现了民事纠纷的行政解决机制，如建立了公海调整委员会、建筑工程纠纷审查委员会、交通事故裁定中心等机构。

以上各国民事纠纷的行政解决机制虽有国情差异，但都表明了一个不可辩驳的事实：行政机关可以而且应该以中立第三人的身份裁决特定领域的争议和纠纷，分享部分“司法”功能。

（二）我国行政权力介入民事纠纷解决的概况

在我国，通过行政机制解决民事纠纷具有历史渊源性。封建社会司法与行政不分，司法一般由行政长官兼理，即县衙兼理司法。在长期的工作和实践中行政长官已习惯于解决民间纠纷，与此同时，广大人民群众在生活中也已经习惯将他们之间的民事纠纷交由行政酋长来处理。基于这种传统习惯，目前，行政机关也习惯于解决部分民事纠纷，民事纠纷当事人也习惯将他们之间的纠纷交由行政机关来处理，认为行政机关能够行使解决民事纠纷的权力。在现代立法实践中，我国《民事诉讼法》第111条第3项规定：“依照法律规定，应由其它机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”这是法律对民事纠纷主管的特别规定。此外，我国还有多部法律、法规、规章都对行政机关解决民事纠纷作了规定，民事纠纷的行政解决机制基本建立并得以运行。从我国行政机关解决民事纠纷的现状来看，行政调解和行政裁决是我国行政机关解决民事纠纷的两种基本形式，它们在解决纠纷、化解矛盾等方面发挥了巨大作用。

二、行政权力介入民事纠纷解决的正当性探讨

（一）各学者对行政权力介入民事纠纷解决的态度

法理上各学者对行政权力介入民事纠纷解决的态度有肯定也有否定，进而也导致民事纠纷行政解决机制存废之争。持否定态度的人认为，国家行政权与司法权分立制衡是至今公认的权力架构理论，赋予行政机关对民事纠纷解决权，不利于法治社会中当事人正当权利的维护，甚至会导致行政权力的无限扩大。笔者并不质疑这一主张所持理论的正确性，它仍是我们建设法治国家的理论基础。但只要考察弱化或取消民事纠纷行政解决机制的现实状况，就会发现此观点的片面性。以《治安管理处罚法》为例，该法废止了公安机关对民事赔偿的裁决制度，对民事纠纷的调解仅限于“情节轻微"，大量原本通过行政调处、案情相对简单的治安民事纠纷案件往往要通过诉讼才能解决。再以《交通安全法》为例，该法对交通事故损害赔偿的争议，规定当事人“可以”请求公安交管部门调解，而不是“必须”，导致公安交管部门在做出交通事故责任认定书后，往往就不再就交通事故赔偿争议进行调解，因为他们认为，调解不是必须的“作为”，可以不调解，且调解协议没有法律约束力，“调而无功”，不如不调解。于是乎大量原本通过行政途径能快速解决的民事纠纷不得不涌入法院，解决问题的成本大大提高。这是对当事人正当权利的严重损害。

持肯定态度的人认为，近代以来，各发达国家纷纷步入“行政国家”行列，行政机能显著，行政机构越来越拥有广泛的自由裁量权；行政权力还延伸到立法和司法领域，拥有了“准立法权”和“准司法权”。1932年美国最高法院克罗威尔判例认为，法律可通过授权行政机关对工人赔偿这类属于私权领域案件的裁决权，只要该裁决没有排除司法审查，就不违背宪法分权制衡原则。英国行政裁判所模式和美国行政法官制度等解决纠纷（其中包括民事纠纷）的新机制，快速化解了大量经济社会矛盾。中国和谐社会建设过程中要“完善纠纷解决制度”，就应当大胆吸收和借鉴他国先进理论及成功经验并结合中国自身传统和特点，按照现代法治原则对民事纠纷行政解决机制进行改造创新，克服民事纠纷行政解决机制的缺陷，而不是固守僵化的理论，不顾现实需要和理论发展弱化甚至摈弃之。笔者认为，在理论上肯定民事纠纷的行政解决机制，在实践中大力完善民事纠纷的行政解决机制应成为我们以后努力的方向。

（二）行政权力介入民事纠纷的理论分析

值得注意的是，依照三权分立的现代政治国家建立理论，行政权力介入民事纠纷是没有存在的理由。因为行政裁决必须在查明事实的基础上公正的适用法律规则，而不是执行行政政策，从这个意义来说，所做出的裁决实际上是司法性质的而不是行政性的。所以，既然行政权力介入民事纠纷具有一定的“司法性”，那么，它的存在显然与权力分立理论所要求的职能分立是相矛盾的。然而，现实告诉我们，权力分立仅仅是一种理论图景，权力分立理论并不构成纠纷行政处理存在的绝对障碍。人类繁衍至今，没有一个国家和社会彻底地按照这种理论逻辑去运作。首先，司法机关并不是纯粹地执行其司法职能，还兼有在一定程度上事实地承担立法和实现政治目的的职能和作用。例如美国，20世纪中期以来美国就抛弃了对司法权范围的传统限制，使得法院在越来越多的领域发挥着一种积极的政治作用。司法机关尽管理论上行使司法权，但是其职能却扩展和渗透到其他领域，发挥了部分立法和行政作用。其次，行政机关也不是单纯地执行行政管理事务，同时，也在悄悄地扮演和从事立法和司法性质的行为和活动。在立法上，一些行政部门和机构获得了制定行政规章、行政法规和部门规章的权力。在司法上，一些行政机关也开始承担司法的作用。例如，在英国，作为行政机构的警察机构，不仅要行使侦察职能而且还担负刑事公诉的司法职能。