神木迷途 第4期

政令和行政的操作模式无论是否合法、争议多大，都比一股人想象的有力。

因煤炭红利而暴富的陕西省神木县，从2009年初起，用坚实的财政后盾，支撑着全民免费医疗、12年免费义务教育及特殊人群免费养老等庞大民生保障体系。眼下，当地政府却在加紧探索“一旦煤挖完了”未来免费民生保障的资金新来源。

高潮在3月28日募捐晚会上出现。仅仅两个多小时，神木县政府就从社会各界、特别是厂矿企业处募到了38.18亿元。这些善款连同政府“十二五”期间每年3亿元的后续财政投入，将进入政府设立的“文化教育、医疗卫生、社会保障”三大慈善公益金，官方预计最终规模将达到100亿元。

然而，在历经全民免费医疗的争议和资源日渐枯竭的威胁之后，神木这一中国特色“捐款”方式的动机，连同这笔巨大的基金后续监管难题，都令人关注。

变形的“三大基金”

当一块块捐款牌子在台上被举起时，台下掌声雷动，欢呼声不息。

3月28日晚，神木县体育馆内举行“三大慈善公益金”募捐晚会。单位及个人的捐款额度不断刷新，最后，捐款意向总额达到38.18亿元。

至今，晚会现场的细节仍令永兴镇的杨万民(化名)难以理解：那些“煤老板”上台举起大额捐款牌时几乎都僵着脸，似乎和自愿慷慨解囊的解说有反差。“现场貌似和谐、美妙，其实在我看来有些勉强才对”杨说。

“三大慈善公益金”的启动，最初来自两名政协委员的提案。去年6月，县政协委员訾宏亮、訾诚亮兄弟在县政协七届四次会议上，提出建立“免费医疗、免费教育、免费养老”三大基金。按照訾氏兄弟的设想，三大基金每项筹集10亿元，共计30亿元，其中政府财政投入和社会捐赠各占一半，通过基金收益为免费民生保障提供持续财力支撑。

据相关资料，2010年，拥有42万人口的神木县地方财政收入28亿元，是“十五”末的4倍。当年神木县为4万余人的免费医疗报销费用为1.8亿元，7.4万名城乡学生12年免费教育投入1.7亿元，财政直补城乡居民养老保险7000万元。

但訾氏兄弟意想不到的是，他们的动议，半年后在神木县正式推行时已全然改观。2011年1月，神木县原县长雷正西升任县委书记刚满3个月，就在神木县十六届四次全委扩大会议上正式提出建立“医疗卫生、文化教育、社会保障”三大慈善公益金。之后，县委出台了相关的实施意见。

訾氏兄弟发现，官方版“三大慈善公益金”，无论规模还是外延，都远远超出了他们的设想。很多属于其他专项政府财政资金应该解决的问题，被交由“三大基金”负责保障而原提案中政府投入和社会捐赠各半的运作模式，也变成了“政府引导、企业主导”。

这―方案旋即在当地引发了质疑：越来越富的政府难道不愿继续以政府财政之力维系免费民生体系?这是否意味着在为未来顺利“脱身”提前布局，以便用民间资金来办财政的事?

“政治任务”

尽管外界对比有不少争议，1月底，募捐行动还是在全县全面展开了。一份建立三大慈善公益金的实施意见的文件，迅速以县委县政府的名义下发到各乡镇和县级机关、直属事业机构，并抄送到神木县内的所有企业。

在有关会议上，有政府领导一再强调，“三大慈善公益金”的筹集既是硬任务，更是―项重要的政治任务。“三大慈善公益金”筹集运作领导小组同时也宣告成立，雷正西出任组长，39名组员则由名都门一把手组成。

领导小组还根据不同行业设了8个募集小组，每组的分工都很明确。比如，第―小组具体负责中央、省、市驻神木企业和外地神木籍知名企业家，第二、第三小组分别负责煤炭系统、全县干部群众和社会热心人士等。

有知情者告诉记者，在一开始的捐款动员部署会上，政府定的基调强硬且不容置疑，其实就是强捐。其中规定，党政机关和事业单位职工的捐款分为科级2000元、副科级1000元、普通600元三档。“各单位必须按人头和职务捐出算好的数额。”这位知情人士说，但行政强制的做法当即引起反弹，“主要是离、退休人员意见很大”。迫于压力，神木县中途又发了一次通知，“捐款不从工资上扣了”。

神木县一位科级干部道出了实情：即便募捐改为自觉自愿，但明知这是政府行为，为了完成领导的“心愿”，有人还是开会动员下达了捐赠任务和指标。结果黾全县干部职工中除了个别人以外，其他人都按划分标准捐了款。十余天时间里，干部职工捐款达1000多万元。

党政机关的捐资标准也蔓延到学校等公共事业部门，其中校长捐款2000元，其余领导1000元。当地一些学校举行捐款仪式，引来了在校学生捐款。

“没想到这次捐款意向一下超出了预期目标。”神木县一位干部私下说，“目前捐款数额实际上达到四十二三亿元。”

神木县官方对外宣称，截至3月28日，企业家个人认捐百万元以上的有31人，认捐千万元以上的有13人，认捐千万元以上的民营企业有90多户。据记者调查，凡确认捐赠的企业都要签订一式两份的《承诺书》，上面盖有县委办公室、县政府办公室的印戳，并写明3年或5年里捐资的额度。

有知情人士说，神木县内企业这么快认捐，是因为“被逼无奈”。为完成下达的捐款目标，按照筹集方案的分工，神木县给领导小组成员和各筹集小组都下达了指标任务。于是各方因企施策，想方设法“筹捐”，几乎每个上规模的企业都被上门动员。

慈善捐款就这样被异化为完成任务的“过关游戏”-2月22日，县委常委、宣传部长雷江声与孙家岔镇10名民营企业家座谈，9人当场签订捐资意向书，承诺捐资1.08亿元；23日，县委常委、组织部长温建刚与柠条塔西整合区10户民营企业家恳谈；25日，县委常委、副县长周锦峰召集国家电网神木供电分公司、神木县电力局、神木县电信局等5家驻神木企业负责人座谈。

“基本上是强迫的，但从宣传导向上说肯定是自愿的。”一位投身煤矿十余年的“煤老板”坦言，煤矿早些时候就接到了相关部门的通知，根据煤矿的生产能力制定捐款硬任务，从1000万元到1.5亿元不等。“开煤矿的在经营上都有一些问题，我的是整合矿井，人家领导手持小本子到你身前，讲要转变价值观，认真履行社会责任，那就是用行政命令来要钱，谁敢理直气壮地说不。”

捐款者的图谋

提到捐款的动机，神木一位开有两家公司的老板称，县组织部一位副部长找他谈话，说名下有任务，让他考虑捐上10万元。“这位副部长不喜欢讲空话、做事很踏实，我想发展官场的‘关系’，一直就有意接近这位部长，最后实际捐了12万元。”

但也有例外。在神木县大柳塔镇开招待所的一位老板称，3月15日，镇派出所召集镇上百余位老板开会，让他们按营业规模，4天内把各自捐款打人户名为“李向卿”的私人账户上，并“规定”网吧捐3万元，宾馆8000元至1.5万元，招待所4000元，威胁“如果不交就不要开店”。

人们记忆犹新的是，2008年11月8日，神木县公安

局大柳塔分局曾以办案经费不足为由，召集60多位煤老板“自愿出资”为辖区治安做贡献，集资219万元。媒体曝光后，该违规行为立即被纠正。有人受此启发，便向央视发出了求助信，但未获回应。3月19日，在捐款的最后期限，大柳塔镇的老板最终不情愿地向派出所汇去了“捐款”。

李向卿是大柳塔派出所一名民警。他解释，这是辖区企业打款的一个临时账号，是所领导拿着他的身份证去开的户。该账户到3月19日收到了90余万元捐款，后来“都交到局里去了”。大柳塔派出所副所长叶坤则辩称不存在“逼捐”。

在这个因煤暴富的产煤大县，涉煤企业也便成了捐款主力。神木县泰华煤业有限责任公司捐赠了1000万元，与县政府签订了《承诺书》，承诺5年付清，每年交200万元。人们关注到的另一面是，泰华煤业是一处整合旷井，在整合期间每天仍按四五千吨的日产量生产。在所见的层面，有以捐款换正常生产之嫌。

在神木境内的央企、省企中，陕煤集团属下的神南矿业公司承诺5年捐资4.5亿元，最后又追加了5D00万元，每年1亿元，是最大的一笔捐款。

另有知情者告诉记者，神华集团神东煤炭公司专门派了一位副总，向县委书记解释公司账上有钱但还不能给，已上报总公司审批，同时打包票“暂时捐多少不知道，但肯定比目前最高的要多”。

“虽然从资源分配上，央企不存在看地方政府的脸色，但长期看，和地方政府贴近关系，可以帮助我们容易处理现实事务，便于今后在并购地方企业和在当地拿地扩张时被给予照顾。”一位央企驻神木企业的负责人道出了心态。

事实上，神木县已将慈善与政府项目捆绑。为吸引企业捐款，当地政府开出了优惠条件：凡个人捐款10万元以上或单位捐款100万元以上的，给予政治荣誉，并在当地勒石留名，捐款500万元以上的，在当地以企业或个人名义修亭一座。其他优惠还包括，优先享受资源配置和土地使用，优先参与重点项目建设。

一些非煤企业也积极参与捐款，因为按优惠条件，可享受神木县国有资产运营公司提供的与本人或单位捐款额相等的融资支持等。

政绩工程?

对于38亿元善款，当地一家媒体称，“这是神木在全国率先实行全民免费医疗之后又一次在全国创造的奇迹。”

“三大慈善公益金”被定为非公募基金，然而，如此庞大的基金还没有走完合法的审批程序。陕西省民政厅民间组织管理局称，神木县只向该局进行过咨询，尚未收到其申请设立基金理事会的书面材料。而按照《基金会管理条例》，这一理事会必须经过陕西省民政厅或民政部审批。

“这要上级批准吗?我们的全民免费医疗没经过上级同意就施行了，不是照样名动全国吗?”神木县一位不愿透露姓名的官员对此并不以为意。

有人因此担心，神木县委和县政府实际上成为“三大基金”的受赠对象，这一慈善活动是一个异化的政府吸金渠道。

陕西省社科院副院长石英说，组织部门有明文规定，地方官员一般不能担任社会团体的主要负责人，因为政府的职能是监督。

有人则在网上抱怨三大基金是官员表演的―场“政治秀”。“神木县煤炭储量500亿吨，2010年开采量才为1亿多吨，几百年后才能采完，担心得太早了”。

2009年3月，时任神木县委书记郭宝成未向上级汇报请示，“秘密”推行“全民免费医疗”制度，媒体铺天盖地的报道使得郭宝成名声远播。

但多位知情者告诉记者，“全民免费医疗”实际有很多漏洞，如过度医疗、小病大医、医疗资源浪费等。免费医疗理念虽然对，但运行不见得比邻近府谷县的全民医保好，况且也非完全免费。但这项国内绝无仅有的地方公共政策，“不是谁想改就敢改”。

当地一位官员私下接受采访时认为：“对任期只有五年的新一届领导而言，肯定不愿停留在前任的阴影下。客观上说他可能会坚定尽快拿出自己政绩的决心。”

上述官员称，一个直接的推论是，只有做出更引人瞩目的民生工程才是最好的政绩，而38亿元甚至100亿元的基金本身就撑着一个很大的政绩。

有识之士已注意到，当地政府对索捐的偏爱，一定程度上会使慈善资源面临枯竭的隐患。

“当地人说我们神木的民营老板心太黑，没有出现府谷县像高乃则那样登上中国富豪慈善榜的大慈善家。”一位身家10多亿元的“煤老板”告诉记者，“说起来你不信，其实我们―直被命令着，围着‘行政捆绑’的慈善活动打转转，再没有一点自觉意识从事其他慈善事业。”

不少“煤老板”证实，多年来，通过行政募捐来推进公益慈善的政治模式在当地很风行。县上以及诸多基层部门经常为修路架桥、改善当地教师待遇以及其他名目繁多的赞助费，找“煤老板”要钱。

“其实县里大小的捐款活动，我都服从，再说这也是积德行善的事。唯一有些担心的是，这些钱是否真的用在公益项目上。”一位捐助者说，“没有信任，施者与受者都敏感，都脆弱。”

一位身在西安的神木“煤老板”坦言，“钱有的是，但我并不情愿把钱捐给当地政府。我想，假如由我们‘煤老板’发起成立一个更纯粹的公益事业基金，那会是什么效果?”这位“煤老板”说，“很显然，比起主要领导往往在任期内就会更换职务的政府来说，以专业化、职业化的民间管理机构来管理基金，显然效果要好得多，也稳定得多。”