资本外逃与税收维稳

摘 要：本文从微观、宏观和国际比较三个层面分析了当前我国资本外流的严峻局面，提出当前我国宏观经济管理的当务之急是控制资本外逃。在这一基本判断基础上，分析了国家税务总局2012年第30号公告对于稳定资本外流的政策意义，认为减税维稳政策的科学性受到四个方面的挑战。鉴于我国资本外逃成因的复杂性和趋势性，稳定资本外流的政策目标还需要改革的综合设计相配合才能实现。

关键词：30号公告；资本外逃；预提税；税收维稳

中图分类号：F832.5 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.10.21 文章编号：1672-3309（2012）10-60-03

一、举世瞩目的外资预提税减税政策

2012年6月29日国家税务总局了《国家税务总局公告2012年第30号》（以下简称“30号公告”），放宽了外资在华利息股息汇出环节预提税优惠管理尺度，引发了国际主流媒体的积极反响和普遍赞誉。7月13日国际税收领域的“核心期刊”《国际税收评论》称赞30号公告“来的及时”，7月16日英国《金融时报》以刊登大标题“中国减征外资股息税”，认为“这些变化有望为企业节省巨额税收，最初可能导致企业汇回更多利润，但最终将形成加大投资的激励”①。7月26日又发表专栏文章，呼吁美国以中国为榜样改善投资环境，文章说：“看到了吗，华府的官员们？……中国政府已将预提所得税率下调至仅5%。如今，美国也应追随这股潮流。”这是2008年我国新企业所得税法实施，实现“两法合一”全面提升外资企业所得税税率以来，国际舆论对我国税收环境的第一次正面评价。

这一次我们为什么会引领世界潮流减征预提所得税？不会只是为了让老外给个好评吧？冷静分析我们不难看出，政府一改四年来强化外资企业和非居民税收管理的高压态势（如总局公告2011年第24号），放松利息股息汇出协定受益人的认定标准是我国在当前宏观经济下行，资本外流压力加大背景下而做出的稳增长、稳外资的结构性减税举措，是一次“税收维稳”行动。

二、经济下行中的宏观经济管理新挑战

2011年下半年以来全球经济形势持续低迷，2012年2月份国际货币基金组织就做出了“全球经济前景已经暗淡”的趋势性判断，中国经济也急速下滑，最令管理层担忧的是外资流入的骤减，这比当初外贸过热带来的经常项目顺差过大问题更加难以调控。2012年一季度外贸总额增幅骤减为7.3%，相对于2011年22.5%和2010年34.7%的年增长可谓相当惨淡，上半年进出口总额比上年同期回落17.8%。经常项目顺差占GDP的比率从2007年的10.6%持续下降至上年约2%的水平，二季度国际收支经常项目顺差又同比下滑了14%。为了挽救外贸这一转速急降的经济引擎，稳定不断下滑的GDP，政府及时“管理”了人民币升值幅度，而使得人民币对美元汇价不断出现双向波动，也使得国外做空中国的机构有机可乘，不断散布负面报告、消息，使得人民币兑美元贬值预期持续扩散。如今，人民币单边升值预期终告逆转，甚至频频出现短期持续贬值压力，今年第二季度，人民币兑美元中间价更贬值近0.9%。

然而在全球经济下滑背景下，人民币贬值预期的出现与中国经济调整的叠加效应给中国经济带来的问题要比人民币升值更为严重：资金外流、资本外逃，如不采取有效措施最终将导致人民币资产价值和宏观经济的全面萎缩，重蹈日本经济十年萧条的覆辙。各层面的数据都在显示中国资本外逃危机问题已难以回避，正在成为当前宏观经济管理的新挑战。

三、难以回避的资本外流之痛

从微观层面看，内外资企业都应时而动，不少大型企业目前不再像过往急于结汇，而是保留美元在手，七成企业延迟结汇造成美元短缺。2012年6月银行代客远期结汇签约105亿美元，远期售汇212亿美元，远期净售汇107亿美元，企业或者个人在囤积美元或做其他安排。与此同时，外资企业也在伺机抽逃资本。继耐克工厂全部撤出中国之后，7月18日，德国体育用品制造商阿迪达斯（Adidas）表示，公司将于10月底关闭在华仅有的一家直属工厂②。

从宏观层面看，资本外逃已经问题凸显。国家统计局数据显示，一季度我国利用外资数量急跌22.4%，上半年也未能由负转正，6月外国直接投资仅为120亿美元，同比下降6.9%；而国家外汇管理局6月26日的数据也表明外资出多进少。2012年1-3月，我国新借入中长期外债92.67亿美元，下降34.27%；偿还中长期外债本金59.90亿美元，上升30.25%；支付利息5.59亿美元，上升21.52%。中长期外债项目下净流入资金31.78亿美元，同比减少58.62亿美元，下降64.85%。央行外汇储备数据也同样反映出形势严峻。2012年一季度末中国外汇储备为3.305万亿美元，第二季度末中国的外汇储备为3.24万亿美元，整个二季度外汇储备减少了650亿美元。2009年、2010年与2011年，中国平均每月外汇占款增量分别为2057亿元、2724亿元与2316亿元，而2012年上半年平均每月外汇占款增量仅为504亿元③。

从国际层面看，中国吸引外资能力相比其他发展中国家也在急速下滑，一直让国人自豪的招商引资潮风光不在。据商务部统计，2012年1-2月，外商投资新设立企业3005家，同比下降11.59%④；依据7月5日联合国贸易和发展会议《2012年世界投资报告》，流入东南亚的FDI发展势头日益强劲，流入东盟的FDI达到1170亿美元，增长了26%，增长速度远高于（包括中国在内的）东亚的9%。该区域占全球流入总量的比例已经从全球金融危机爆发前的12%提高到22%。巴西的FDI流入量达到667亿美元，流入拉美和加勒比海地区的外资增长了16%，达到2170亿美元⑤。无论我们是否愿意承认，事实都已无可辩驳的表明在外资看来中国的投资环境已不如东南亚，中国的投资前景也不如同为金砖四国的巴西。

对于外流规模的估算，有专家利用“月度外汇占款—月度货物贸易顺差—月度实际利用FDI增量”的简单方法来估算短期国际资本流动，结果如下图所示。2011年第4季度至2012年第2季度累计资本流出1828亿美元，月均流出203亿美元。2008年第4季度至2009年第1季度累计资本流出846亿美元，月均流出141亿美元。这说明当前我国资本外流的严重程度超过了美国次贷危机的高峰期。

由此可见，宏观调控的当务之急是减少资本外流。但是如何才能使得外资流入由负转正？如果采取控制、打击，效仿亚洲金融危机之时马来西亚所做的停止官方资本项目的汇兑，结果导致将是更大的恐慌外逃和报复性的外流。唯一可行的办法就是改善投资环境，鼓励来去自由，打消外资顾虑，税收政策调整再次成为救市维稳的选择。

四、30号减税公告的政策解析

虽然已连续实行了两年的结构性减税政策有助于改善我国投资的大环境，配以准备金三连调和利息的一月两降的积极货币政策正在提升资本的信心，但是并未出台直接针对外资流动的调控政策。6月29日出台的“30号公告”打开了为非居民减税的大门。从技术上看“30号公告”是对《国家税务总局关于如何理解和认定税收协定中“受益所有人”的通知》（国税函〔2009〕601号）“受益所有人” 概念的一次外延的拓展，但其意义非同一般。

2009年10月，国家税务总局出台了《国家税务总局关于如何理解和认定税收协定中“受益所有人”的通知》（国税函〔2009〕601号），提出了按税收协定减征非居民外资企业预提所得税的具体规定细则。该通知虽然使外方居民有了享受股息、利息和特许权使用费等条款规定的税收协定待遇的可能，或利润汇出有了减税的机会，预提所得税率可从10%降低至5%，但是国税函〔2009〕601号规定享用税收协定优惠的“受益所有人”条件颇为严格，文件列出了“不利于对申请人‘受益所有人’身份认定的七种因素”，并且声明税务局可“按照‘实质重于形式’的原则，结合具体案例的实际情况进行分析和判定”，即赋予了税务主管机构有了相当的自由裁量权，加上申请受益所有人的资料繁杂，“必要时可通过信息交换机制确认相关资料”能够享用的协定优惠的外资企业寥寥无几。30号公告指出“不应仅因某项不利因素的存在，……，而做出否定或肯定的认定”，此举可理解为国家税务总局明确放弃了实际执行过程中对受益人认定的七种不利因素的“一票否决”制，鼓励纳税人据实申请优惠。

另外，国税函〔2009〕601号强调受益所有人必须要从事实质性经营活动，对于某些拟享受协定优惠但仅持有投资、不从事制造、经销或服务等实际活动的控股公司而言，这将构成很大的挑战。一些证券化主体也可能须将大部分所得支付或派发给不符合认定条件的受益所有人而不能享受协定优惠。现在30号公告的出台澄清了过去外资在华投资的许多疑点，公告规定：凡是在与中国签署了税收条约的国家的上市公司、或被对方上市公司100%直接或间接拥有，可直接认定申请人的受益所有人身份，其在华业务或全资子公司的股息都将自动符合减税条件。上述宣布意味通过QFII批准的银行或基金管理公司持有中国股票的主要所有者，将获准申请减税。此举也有望为奄奄一息、干涸见底的中国资本市场保留一缕清泉。

五、影响减税维稳政策效果的四种因素

30号公告无疑是政府加强宏观调控、稳定外资、稳增长的一项积极举措，但其“减税维稳”的效果还有待观察，政策是否有效受到四个方面的挑战，甚至不排除短期出现与政策初衷相反的负面效应，而外资减税对稳定外资的长期作用还需要改革的整体设计相配合。

第一，尽管放水养鱼，欲取先予在战略上无可争议，但短期外资流出可能会因为减税而增加。预提税比重很高，减税会直接增加减收税款的外流。根据国家外汇管理局（SAFE）的数据，2011年汇出境外的股息达到近650亿美元。毕马威表示，官方数据显示，2011年中国收取了450亿元人民币（合86亿美元）的预提所得税，占外企在中国缴纳的企业所得税总额的一半以上。如果2012年外资效益与2011年持平，减半征收的税收优惠导致汇出境外的股息资金流也将可能增加超过200美元。30号公告政策出台正值汇算清缴之后的利润分派期，2012年的外汇流出量会加大。

第二，外资流入减少的外部原因是外国投资的悲观情绪蔓延和风险偏好改变。国际资本市场投资人普遍谨慎导致投资基金脱媒，无风险低风险国债利息不断走低就是印证。2012年7月18日，德国首次以高于面值价格售出票息为零的两年期公债，这档两年券的年收益率等于是负0.06%，美国三个月期国库券收益率仅为0.1%，美国10年期国债收益率已经达到1.5%的历史最低值，荷兰和芬兰两国的国库券和2014年到期的公债收益率均为负。法国国库券收益率也进入负值区域，而比利时7月17日周二所标的国库券收益率也首次由正转负。外国投资人普遍极度悲观，宁愿贴钱买国债，也不愿冒风险投资。所以中国国内的税收政策无法影响外国投资人的风险偏好转变，30号公告营造出的国内投资氛围未必能招来被金融危机灼伤了心的洋凤凰。

第三，巴西吸引外资的秘籍是靠自己的产业政策，对金融资本的流动不但不予鼓励，还利用外汇金融交易税加以限制。南美区域的部分国家也日益注重产业政策的运用，并通过提高关税等，设立关税壁垒政策手段鼓励外资本地生产。此类政策已经开始影响跨国公司的生产选址，并导致“壁垒跳跃”（barrier-hopping）型的FDI流入。相比之下，我们的30号公告对于非实体金融资本的利润回汇也同时予以鼓励的做法值得商榷。对外资非经营性投资股息利息给予协定减免只是提升了资本项目的开放速度。在中国实体经济危机频现的情况下，政策出台时机是否恰当，指向是否正确，是否有利于中国资本市场的稳定还应该进一步探讨。

第四，中国投资环境变化源于中国国内基本社会经济环境的改变。既往发展模式的不可持续，各种要素成本的上升，人口结构变化导致的刘易斯拐点的逼近都告诉投资者中国的投资前景正在发生逆转，法国南特人民银行的一份报告预测，中国的劳动力成本将在4年内赶上美国、5年内追平欧元区、7年内与日本持平，“鉴于生产成本的强劲增长，中国很快将不再是一个具有竞争力的生产地”⑥。这种观点得到波士顿咨询集团的支持，称到2015年美国某些地区的制造业成本将与中国相同。直接对外资减税以抵补上升的成本无可厚非，但资本外流的趋势是长期的，稳定外资任重道远，不仅需要税收政策的支持，还需产业政策、劳动社会保障等政策配套，还需改革的整体设计和协调配合才能成功。

注释：

① 保罗·J·戴维斯.中国减征外资股息税[N].英国：金融时报，2012-07-16.

② 阿迪达斯10月关闭在华直属工厂 称员工将获得赔偿[EB/OL].京华时报，

⑥ 法新社.人力成本上升未减中国魅力[N].环球时报，2012-07-30.