新农村建设中农民养老保障问题研究

[摘 要] 党的十六大提出统筹城乡社会经济发展战略,建设社会主义新农村,实现城镇化。随着国家城镇化进程的加速,土地的需求越来越大,使有限的城市土地资源日益稀缺,必然出现城市向农村要土地的现象。一旦失去土地成为失地农民,农民也就失去了传统的、稳定的养老保障。因此,如何解决失地农民的养老保障问题,不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求,也是赢得失地农民对新农村、城镇化建设的支持,构建和谐社会必须解决的重大课题。本文分析了新农村建设中失地农民养老保障的现状、存在的问题及原因,以期提出有利于完善失地农民养老保障的对策。

[关键词] 农民养老 养老保障 新农村

长期以来,我国实行二元制的户籍制度,对“农民”的界定是与户口紧紧相连,户口为“农业户口”即为农民,土地是农民养老保障的载体。但是,随着经济发展,党的十六大提出城乡统筹战略,建设社会主义新农村,对农业农村经济进行战略性调整,鼓励农民在城镇化的形势下,离开土地到城市务工,实现人口与资源的优化组合。许多农民离开土地成为失地农民,失去土地也就意味着失去了传统的、稳定的养老保障。城镇化进程中,农民失地是新农村建设的需要,也是现代化的需要,探讨如何解决失地农民的养老保障问题,不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求,也是赢得失地农民对城镇化的支持,保证新农村建设改革成功的前提。

一、失地农民养老保障现状

虽然各地政府为保障社会和谐,采取了种种措施保障失地农民的各项权益,但失地农民的养老保障现状依然不容乐观。

1.对社会养老保障制度缺乏认识

中国传统社会形成的道德观念及依托家庭养老的习俗在农村和农民心目中有着深远的影响,因此长期以来我国社会养老保障只在城市中存在,广大的农村社会养老保障几乎是空白,农民对农村社会养老保障在思想上认识远远不够,农民仍将把对家庭的投资放在首位,对于自身今后的养老问题,农民考虑不多,不愿意拿出现钱来换取今后的社会保障。而当农民失去土地以后,仍然没有意识到养老保障的重要,缺少现代社会的竞争意识和风险意识,很多人认为土地被政府征收征用,养老问题到时有政府承担,存在着“等、靠、要”的依赖思想。

2.原有的养老保障制度被打破,新制度尚不完善

长久以来,孝在社会中成为一种习惯与道德要求,规范着公民赡养父母的行为,政府也以法律的形式规定子女有赡养父母的义务,农村的养老依然停留在“养儿防老”阶段。农民老了以后,把土地留给子嗣,靠着子嗣在土地上劳作取得家庭收入来养老,该种养老模式称为家庭养老。但是,随着城镇化、新农村的发展,土地作为农民最后的养老保障,也渐渐失去。而农村社会养老保障制度还不完善,使得失地农民在失去土地的同时,又面临失业、失去养老保障等困难。

3.失地农民基本生活无法保证,无力积累养老基金

土地是农民最基本的生活资料,也是最可靠的养老保障。土地出产的粮油和蔬菜以及随之形成的低成本生活方式,为农民提供了最可靠的养老保障。在没有其他收入来源或收入来源不稳定的情况下,这部分农民如果再失去土地的收益,就难免要陷入贫困境地。而失地农民在收入水平总体下降的同时,生活消费支出却普遍在上升。土地被征后农民必须从市场上购买粮食蔬菜,再加上部分农民迁到市镇或搬进社区楼房,水电、物业、饮食等费用项目支出增加,从而导致生活消费支出大大上升。而失地农民在征地中得到的货币补偿又偏低,获取安置补偿金后,不少农民就拿着这部分补偿金来支付日益提高的生活消费支出,购买消费品甚至是奢侈品,没有考虑自己的长远生计,留下了养老保障方面的隐患。

4.政府政策覆盖面窄,失地农民参保矛盾突出

政府对于失地农民养老保障的政策覆盖面窄,不能覆盖所有的失地农民。其一,很多地方是在2000年后才着手建立失地农民的养老保障,主要对象是此后完全或者大部分土地被征地农民,以村为单位参保,而部分征地的农民,无法以户为单位参保;其二,政府出台的政策只解决了失地农民中征地农转非人员的养老保障问题,而那些没有农转非的失地农民则不能参加养老保险;其三,由于公益事业建设用地、建设用地和有的招商引资企业用地未按规定程序办理征地审批手续等原因,实际被占用土地的失地农民也无法参保。

二、导致当前失地农民养老保障缺失的原因

要解决失地农民养老保障的问题,必须找出深层次的原因,从而从根本上加以解决。

1.土地产权不清晰

我国土地属于国有,农民只享有土地的使用权,这使得农民不拥有与土地所有权相关的处分权、收益权。农民对土地的权利不完整,导致了农民根本不能在政府征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的机会,不能充分保障自己的权益。

2. 现有补偿机制存在不足使得失地农民养老保障缺失

目前,我国失地农民的补偿安置方式主要有货币安置、留地安置和招工安置,但这些安置方式都存在不足,使得失地农民养老保障缺失。货币安置将补偿费一次性发给失地农民,让其自谋生路,短期内可以改善农民的生活,但不能解决长远问题。失地农民由于受多种因素制约,理财能力不足,养老观念相对滞后,无法对自己的养老问题作出合理的安排。留地安置实际上就是发展集体经济,在一定程度上弥补了货币安置的一些缺点,使得可持续发展成为可能,但是集体企业往往资金和技术都很落后,属于劳动密集型的产业,抗风险能力差,运营状况不佳,一旦企业破产,农民就又失去了生活来源,更谈不上养老保障。招工安置中,用人单位解决了农民的就业和养老问题,但因为失地农民一般文化层次低,缺少专业技能,在竞争中处于劣势,一旦企业裁员,被裁掉的概率很大,失地农民又将面临失业问题,养老保障也就没有了。

3.失地农民养老保障政策设计存在缺陷

一方面,个人缴费比例过高,失地农民无法或者不愿意参加养老保险。农民失地后收入水平下降,生活支出普遍上升,缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付,但现行征地补偿标准普遍偏低,不足以支付养老保险费用,或安置补偿费全部用来缴养老保险,失地农民在失地失业的状况下又失去了生活来源。因此,各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实,使他们不致因负担过高而无力投保。

另一方面,保障水平过低使得失地农民放弃养老保障。目前各地的养老金发放的是当前本地最低标准,这种养老金水平在当前城市市民消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。但城市消费水平和物价水平都在不断的提高,靠这点微薄的养老金要想在城市高水平高物价中实现“养老无忧”几乎是不可能的,更不要说有尊严的活着。失地农民养老保障水平太低,政策缺乏吸引力,使得农民放弃参加养老保障。

4.失地农民养老保障制度实施过程不完善

失地农民养老保障制度目前在各地都属于新施行,很多问题存在,如参加了养老保险的失地农民的人不能准时、足额领到养老金,这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况,而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。另外,在养老保险基金的管理运作中,失地农民缺少知情权、监督权和参与权,导致失地农民对这一制度不放心。知情权、监督权、参与权的缺失使失地农民对养老保险制度产生怀疑,也影响养老保障工作的开展。

三、完善失地农民养老保障的对策

失地农民养老保障制度,直接影响到新农村建设的成败,因此,如何解决好失地农民的养老保障问题是一个迫切解决的课题。

1.规范土地产权制度

土地产权是土地制度的核心,规范土地产权制度,应该赋予农民完整的土地产权。拥有了完整的土地产权,才能有效防止农民的权益流失。明晰土地产权制度,不是要土地私有化,是在保持土地国有的基础 上,明确土地承包权的物权性质,使农户真正享有占有、 使用、 收益和处置统一的承包经营权。

2.设计合理的失地补偿模式

土地是农民赖以生存的基础,因此,土地征用补偿应首先考虑失地农民的基本生活以及养老保障。以土地换保障为基础,实现失地农民的可持续发展,除了货币安置补偿方式外,留地安置、招工安置多种补偿安置模式共同发挥作用。地方政府可采取各种举措促进集体经济的发展,发展劳动密集型的集体企业,给失地农民创造更多的劳动机会,并且在企业的发展中给各种优惠,在发展中帮助集体企业进行适当转型,以适应市场经济竞争的需要。对于年轻的失地农民,政府组织各种就业培训,使得农民能够适应城市生活,成为适应市场需要的劳动者,并逐渐将其纳入城镇居民保障体系。

3.设计合适的失地农民养老保障政策

一方面,多方筹措失地农民养老保障资金,减轻失地农民加入社保的经济压力。失地农民的养老保障资金,在坚持土地换保障的基础上,政府要加大扶持力度,更多的承担起保障失地农民基本生活的责任。首先,中央应设立专项资金补贴失地农民养老保障。其次,鉴于征地之后的土地收益主要由地方政府获得,地方各级政府适当提高承担比例,减轻失地农民的经济负担。在适当的时机,引进商业保险,使得社会保障和商业保险共同发挥作用,以保障失地农民养老无忧。

再者,适当提高失地农民养老金水平。低保和养老保险具有两种不同的性质。 低保属于社会救助,不需要缴纳任何费用;养老保险属于社会保障,需负担一定费用。如果低保和养老金水平相差不大,就会产生养老保险无人问津的局面。因此,政府应适当提高养老金水平,与低保拉开差距,通过两种方式的收入差距来调动失地农民参保的积极性,从而实现提高参保率的目标。

4.加强失地农民养老保障的实施管理

为了维护失地农民的合法权益,必须加强失地农民养老保障的实施管理。首先,在管理上,养老保险资金必须由专职部门统一管理,建立财政专户,单独建账,确保专款专用,不得挤占、截留或挪用;其次,要保证失地农民能够及时、足额的拿到养老金,并且应建立相应的失地农民养老保障风险基金,用于应对紧急情况或根据物价涨幅适时调整保障水平,确保失地农民领取的养老金不“贬值”;再次,加强失地农民养老保障实施过程的监督,让农民充分了解失地农民养老保障政策的制定,认识国家对于失地农民的各种优惠政策。

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