浅谈城乡规划公众参与的实现

摘要：随着《城乡规划法》的颁布，公众参与作为一项正式的制度已经纳入到各地城市规划的工作程序中，对于促进规划编制科学化、规划决策民主化和规划管理法制化发挥了重要作用。但由于认识落后、制度不完善等原因，导致公众参与在规划制定过程中存在公众参与度低、公众参与途径欠缺和有效性保障不足等问题，不仅难以反映广大人民的意愿和诉求，更无法让社会公众真正参与规划决策。城乡规划编制与公众参与和谐发展是我们今后努力的方向，本文从公众参与的意义和价值出发，全面评析城乡规划公众参与的现状，从转变公众参与观念、营造城乡规划公众参与的社会环境及建立健全的公众参与机制等途径加以引导，促使城乡规划公众参与得以真正实现。

关键词：城乡规划；公众参与；途径

中图分类号：TU984文献标识码： A

2008 年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》，确立了城乡规划公众参与机制，体现了城市规划的公共政策属性，强调了城乡规划制定、实施全过程的公众参与。城乡规划公众参与是指城乡规划主管部门以外的个人和组织依照法律法规通过法定程序或者途径参与和自身利益相关的城乡规划管理活动。在利益多元化和利益博弈常态化的今天， 城乡规划公众参与不仅是遏制 “领导规划”、防止规划权力失范的“有力武器”，也是坚持民主决策、维护社会公正的根本途径。我们必须以科学发展观为指导，对城乡规划公众参与的实践进行审视与思考，探索城乡规划公众参与真正实现的途径。

1.城乡规划公众参与的意义与价值

城乡规划公众参与在我国是一项重要的改革探索，近年来，各级政府把城乡规划公众参与作为民主行政的重要途径，增强了城乡规划工作的透明度，促进了城乡规划主管部门执法的公平化、公正化和文明化。从价值上分析，城乡规划公众参与不仅仅是各级城乡规划主管部门自觉接受监督，依靠广大人民群众做好城乡规划工作的有效途径，更是紧密联系政府与人民群众关系，凝聚公众集体智慧和力量的重要纽带。

2.城乡规划公众参与总体评析

目前，我国城乡规划公众参与的现状可以从两个方面加以考察：一是自上而下，公众参与尚处于较初级阶段，象征意义大于实质意义，对公众参与的研究和实践大都停留在理论和方法上；二是自下而上，大量的开发项目产生的侵权行为使得人民群众表达意愿的要求日益强烈，一些地区因缺乏合理的引导而导致极端的对抗、上访等现象的发生。这种希望参与、表达诉求的方式也是公众参与的重要组成部分，更加体现了公众参与的根源和意义。

面对这种状况，建立公众参与体制的《城乡规划法》应运而生。然而，我们应该看到，当前城乡规划公众参与还未成为一个必不可少的法定环节，公众参与城乡规划工作还存在着一些问题，这些问题的存在极大地影响了城乡规划公众参与的有效开展。

2.1公众参与城乡规划的认识不够深入

公众参与城乡规划是政府转变职能的重要体现，但长期以来社会各界对公众参与城乡规划的重要性认识往往不够。有人认为公众参与城乡规划只是走过场，作摆设，敷衍了事。还有的人认为，城乡规划是政府的事，由政府领导“拍板”决定的，不管城乡规划如何决策、编制、实施，都是事不关己。更多的人认为公众参与最主要目的是与自身密切相关的事务，而对城市发展的长远利益、公共服务、基础设施等关心较少。这些观念束缚了人们对公众参与城乡规划重要性的认识，导致人们公众参与的意识不强，公众参与的积极性不够，参与度低。

2.2公众参与城乡规划的制度不够完善

《城乡规划法》虽然明确赋予了公众参与城乡规划的权利，但尚未有一部从规划决策―编制―审批―实施―监督的公众参与城乡规划的法律法规和实施细则。公众参与采取何种形式，参与的深度和广度如何，公众对城乡规划提出的意见和建议是否被采纳、城乡规划主管部门如何答复社会公众，如何规定公众参与城乡规划的工作机制和监督保障机制等，这些问题在一定程度上影响了公众参与城乡规划工作的实效，使得公众参与城乡规划的运行效果大打折扣，也很难与社会公众产生互动。

2.3公众参与城乡规划的效果不够理想

就目前而言，公众参与城乡规划的效果几乎完全取决于城乡规划决策者，规划中公众的意见和建议是否被采纳、采纳多少，公众自身无法知晓 ，更无法监督被采纳意见是够真正落实，因此公众对城乡规划决策基本上不能产生实质性的效果。公众参与城乡规划仍处于“事后参与”、“被动参与”的初级状态，规划制定过程中主动要求公共参与往往很少，导致为维护自身合法权益而“被迫参与”的现象发生。另外，公众参与城乡规划存在随意性和主观性，特别是大部分中小城市都没有固定的城乡规划展览馆，仅局限于在广场等地进行临时的展出或征询意见，形式单一，公众参与缺乏途径。加之，公众参与城乡规划公示内容过于简单，基本限于几张主要的图纸和非常简略的文字介绍，技术指标没有解释，缺乏专业知识的公众无法真正明了规划意图，严重影响了公众参与城乡规划的主动性和积极性。

2.4公众参与城乡规划的研究不够全面

目前，针对公众参与城乡规划的概念、内容、范围等相关内容缺乏深入系统的研究，关于公众参与的研讨活动少也不多，可以说，公众参与尚未形成浓厚的研究氛围。无论是公众参与城乡规划的研究力度，还是公众参与城乡规划的研究深度，均应引起学术界和城乡规划主管部门的高度关注。

3.探索实现城乡规划公众参与的有效途径

公众参与城乡规划是社会经济不断发展的必然产物。探索实现城乡规划公众参与的有效途径，是社会和谐发展的必由之路。这需要政府、城乡规划主管部门以及社会公众的高度重视和共同努力，更我国需要法律制度的不断完善。

3.1转变陈旧的公众参与观念

一方面，就公众参与而言，无论是公众还是决策者都需要转变观念，打破长期形成的“集体本位、社会本位”的观念束缚，认为个人要完全服从集体，个人在国家领域不占主导地位，是从属于社会的，特别是具有绝对性的行政权威。在这种环境中，公众的地位降低，所以公众实质性参与的内容较少，大多流于形式。因此，在城乡规划中应强化公众的参与意识，转变陈旧的观念，使公众认识到公共政策的制定不是简单的单一政府行为，而是政府与公众之间互动的过程。另一方面，城乡规划人员也要转变观念，不仅注重自身专业理论素质的提高，更要加强密切联系和善于沟通公众、利益团体和各级政府的能力。规划人员要能够运用城乡规划学、社会学、经济学等多学科知识，广泛吸取多层次多部门人士等广泛参与意见，综合考虑各方因素，权衡各方不同利益需求，提高城乡规划决策的科学性。

3.2营造良好的公众参与环境

在我国营造良好的公众参与环境首要前提就是加强公众参与城乡规划的教育。一是政府和城乡规划主管部门要引导公众普及城乡规划学科知识，充分认识城乡规划的价值作用，让公众真正了解规划的实质，积极为公众参与城乡规划创造条件，注重多层次、多形式的规划宣传，采取咨询或召开情况通报会及通过媒体等方式定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，让广大群众了解和支持城乡规划。同时还可邀请公民参加城乡规划的展示会、论证座谈会或听证会，聘请公民担任城乡规划监督员，并尽快建设专门的城乡规划展览馆。二是政府要加强对公民政治素质的培养，公民政治素质的提高可以使公众参与遵守决策中基本的政治原则和规范，始终保证决策的科学性、合理性和公共性。

3.3建立健全的公众参与机制

公众参与机制的健全，要着重提高城乡规划工作规范化、公开化、透明化程度，使公众参与制度更加细化，拓宽公众参与的渠道，提高公众参与的质量。从宏观上讲，要明确公众参与城乡规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等，确保公众参与城乡规划权利的实现。从微观上讲，要明确公众参与城乡规划的主体关系，充分发挥普通市民、利益团体、规划人员和政府在城乡规划中的地位和作用，平衡各方的利益；规范公众参与城乡规划的范围，参与的途径，参与的形式，参与的程序、方法，参与的方式，参与的阶段，参与的次数，参与的效力等；建立完善的信息公开制度，保障公众充分的知情权；完善利益表达机制，表达公众的利益诉求，保障规划方案的科学性；建立公众参与激励机制，增加公众参与的热情和积极性；探索建立规划部门经费拨付、规划编制费用支付与公众参与挂钩的绩效考评机制，以强化规划部门和规划人员的责任，逐步扩大城市规划中的公众参与；完善社会监督机制是公众参与城乡规划正常进行的关键，要对规划行为进行有效地监督，对违法行为进行严厉制裁，确保公众参与作用的充分发挥。

4.结语

现代城乡规划始终在沿着不断社会化和民主化的轨道而发展，公众参与城乡规划是一个系统的过程，公众只有参与到城乡规划的全过程，并能够对自己的角色进行科学合理的定位，认识到自身的权利和义务，才能表达公众的合理诉求，才能确保公共利益和公众自身利益的不受侵害，才能对规划行为进行有效地监督和制约，进而充分发挥公众参与城乡规划的作用。目前我国公众参与城乡规划尚处在初级阶段，公众参与的法律规范、公众参与的制度机制、公众参与的意识能力等尚需进一步提高和完善，因此，仍有许多问题值得我们去探索，真正实现公众参与城乡规划任重而道远。

参考文献

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