对新型农村社区集聚式发展的思考

一、新型农村社区

新型农村社区有四个主要特点：一是布局要科学合理，功能齐全，形态和建设方式要有全新的面貌；二是要节约土地；三是要成为为周边生产、生活服务的中心；四是要被纳入新型城镇化的范畴。《意见》强调“加快新型城镇化进程，带动‘三化’协调科学发展，服务中原经济区建设，促进新型农村社区集聚式发展”。这就体现了新型城镇化发展的本质要求。

二、新型农村社区的集聚式发展

关于对“新型农村社区的集聚式发展”的理解，我们还是要结合实际工作，从河南省的实际情况出发进行理解。我们的理解是：把一些分布零散的旧村庄迁并整合在一起，按新型城镇化的要求集中建设以居住为主，基础设施、公共服务设施配套的农村居住小区，就是新型农村社区的集聚式发展。从有利生产、方便生活的角度出发，应该是相对集聚。平原区，城市郊区集聚程度要大，山区、丘陵区等集聚程度要小；用地适宜且有条件的地区集聚程度要大，用地等条件差的地区可能集聚程度要小，这是正确理解新型农村社区集聚式发展的前提。当然这里应杜绝一点儿都不集聚的想法。一点儿都不集聚不符合未来的发展方向，是一种完全错误的想法。

三、新型农村社区集聚式发展的基本思路

根据河南的实际情况，考虑有利生产、方便生活的原则，山区和丘陵区每个行政村可以考虑建设2～3个集聚式发展的农村社区。平原区行政村可以考虑一个行政村建设1～2个集聚式发展的农村社区；有条件的地区，无论是山区、丘陵或平原区，可以一个行政村建一个集聚式发展的农村社区，或几个行政村合并建一个集聚式发展的农村社区。这里最主要的问题是农民意愿。但必须考虑到《意见》中的总体目标，即“引导一部分新型农村社区逐步发展为特色小城镇”，成为新型城镇化发展的支撑点。由此可以看出，山区和丘陵区的集聚式发展的农村社区人口规模以500～2000人为宜，平原区集聚式发展的农村社区人口规模以5000～10000人为宜。真正体现“山区和丘陵区的新型农村社区集聚式发展要依托小城镇、工矿区或规模较大的中心村，重点对基础条件差、自我发展能力弱、不宜居住的散、小、远等村庄进行迁并；平原区的新型农村社区集聚式发展要依托城镇、产业集聚区、产业园区以及规模较大、基础条件较好的中心村，按照集中紧凑、集约用地、集聚发展的原则，加大村庄整合力度”。

四、新型农村社区集聚式发展的建设方式

从河南省的情况看，新型农村社区集聚式发展建设方式有三种：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前进行新农村社区集聚式发展最主要的建设思路。特点是容易实施，但容易出现的问题是：旧村庄的拆除工作和复耕工作缓慢，也容易出现新的变数。最终有可能导致新社区建起来了，但旧村庄却依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省内不是很多，主要特点是周期长，近期很难看到效果；另外，群众的临时安置也是个大问题。主要特点是，很容易看到旧村庄的复耕。三是边建边拆：在河南省范围内也有这样的例子，在旧村庄周边先行建设一部分社区房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特点是比较稳健。问题是建设周期过长，各项手续要反复办理，比较麻烦。

五、新型农村社区集聚式发展可能出现的问题

（一）集聚力度过小或过大的问题

应正确理解集聚力度过大过小的问题是一个相对的问题，原则是尊重群众意愿，符合“引导一部分新型农村社区逐步发展为特色小城镇的目标”。大是一个方向，小可能更多的是群众意愿。要处理两者的关系，科学合理地确定集聚式发展的新型农村社区的规模以及旧村庄的迁并力度。

（二）有利生产、方便生活的问题

有些人可能会认为人是集聚到一起了，公共服务设施配齐了，生活是方便了，可能不利于农业生产的展开。这就需要解决一个问题，农民从事农业生产的出行距离可能加长的问题，实际上这里还有一个基础设施的配套问题。河南省采取的新型农村社区集聚发展的基本思路有两条：一是河南省人口密集。社区到劳动所在地的距离并不会很远；二是我们走的一条路是一个逐步的过程：合村建社区，然后一部分社区再逐步过渡为小城镇。随着农村交通体系的完善，这些问题都会解决。

（三）进行新型农村社区集聚式发展应重视农村产业化发展问题

河南的广大农村目前的产业发展状况仍然是以农业为主，因此农业产业化的发展决定着农民的收入，而农民收入的多少，又决定着新型农村社区集聚式发展的规模和快慢程度。推进农村产业化发展是进行新型农村社区集聚式发展的关键。

农村产业化的发展有一个核心两个根本：核心是农村土地的经营方式，是建立农村土地的合作经营制度，推广农业的企业化经营模式，还是仍然停留在农民各自种好自己的责任田。两个根本是如何在县、市、乡镇建立现代农业科学技术推广体系和建立面向国际、国内的农产品信息及市场销售体系的根本问题。这是政府帮扶农村产业化发展的关键。

（四）关于进行新型农村社区集聚式发展的资金和主体问题

《意见》明确说明：“省政府每年安排一定的专项资金用于新型农村社区集聚式发展以奖代补。各级政府要为新型农村社区基础设施和公共服务设施建设提供必要的资金支持，引导建立多元化的投入机制。”这说明，政府将用“以奖代补”和相关政策指导并引导新型农村社区的集聚式建设和发展。新型农村社区集聚式建设和发展的资金主体仍然要靠市场的主导作用加以解决，河南省农村广大，单靠政府财政是不能够实现新型农村社区的集聚式建设和发展的，市场是新型农村社区集聚式发展的主力军，具体工作还是要从市场做起。

（五）关于新型农村社区集聚式发展的核心问题——土地问题

河南省各地进行新型农村社区集聚式发展除了政府的要求外，群众的积极性也非常高。政府如何鼓励这方面的积极性，事关新型农村社区集聚式发展的大局。我们可以考虑建立一种机制：城市的开发。城市房地产的开发必须取得建设用地指标，这些指标一方面靠国家土地整理项目获得，另一方面要从整合农村建设用地中获得，使新型农村社区建设过程中获得的用地指标在向城市转移的过程中实现价值。搞农村社区建设的集体或企业受益了，才能调动新型农村社区集聚发展的积极性，同时也解决了新型农村社区建设用地的问题。

农村新型社区集聚发展的关键是两项政策的制定：一是集体建设用地的流转政策和渠道，能否实现集体建设用地指标向城市流转的价值，推动着新型农村社区建设的步伐。二是推动农村农业用地的规模化经营和推进农村产业化发展的政策，也是推进农村新型社区集聚发展的关键，也需要科学合理的政策加以引导。笔者认为，应根据《意见》要求，适时调整县（市）城市村镇体系规划，达到用规划引领新型农村社区集聚式发展的目标；政府应配套出台《农村集体建设用地指标流转实施的指导意见》以及《城市土地开发过程中取得用地指标的实施方案》，从法律层面解决农村集体建设用地流转的收益问题；政府还应配套出台《推动农业发展规模化经营，推进农村产业化发展的指导意见》，鼓励农村发展企业农业和合作农业。

（作者单位：河南省豫建设计院）