快速城市化地区提高控规实效性的对策

摘要：从公共政策属性的角度分析了我国快速城市化地区控规实效性差的原因，指出有一部分控规失效的情况是快速城市化阶段社会政治系统需求的反映，同时指出，应通过加强公众参与、完善控规编制技术、提高编制审批效率等措施，提高控规作为公共政策的公共性、合法性、效率性、稳定性和强制性，从而提高快速城市化地区控规的实效性。

关键词：控规；实效性；失效；公共政策

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

1. 引言

新《城乡规划法》颁布实施以后，控制性详细规划的法定地位得以确立，控规的编制、审批、调整程序，以及在规划体系中的作用得以明确。尽管如此，控规在编制实施过程中仍存在很多问题，其中最大的问题是控规在实施过程中调整过多的问题，也就是控规实效性差的问题。

控制性详细规划是政府调控城市空间资源的重要公共政策之一。但是，在我国快速城市化地区，“面对地方政府‘企业化’、开发行为复杂化、利益主体的多元化、规划管理法制化等新形势，控规难以适应城市建设与规划管理的需要（汪坚强等，2009）”。“根据对部分城市实施情况的了解和笔者的工作实践，目前在城市规划实施中，普遍有一半左右建设项目程度不等地变更了控制性详细规划规定的内容，部分城市发生变更的项目达到80％左右；少数城市变更较少，但也达到20%～30％（张泉，2008）。”社会各界对控规的质疑不断，城市规划业内也对如何提高控规的实效性开展了很多思考和探索。部分学者（鲍世行，1989；张苏梅，2000；熊国平，2002；等）提出，推进控规立法，强化控规审批、调整的法律程序是应对控规失效的对策；部分学者（唐历敏，2006；孙晖、梁江，2000；汪坚强，2009；袁奇峰、扈媛，2010；等）认为，提高控规的技术理性和内容科学性是保证控规有效实施的途径。本文从控规的公共政策属性角度切入，对照公共政策应具备的属性，分析快速城市化地区控规实效性差的原因，并试图提出相应对策。

2. 公共政策应具备的属性

根据《城市规划编制办法》，城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。特别是《城乡规划法》施行以来，“控规由纯技术层面的规划成为规划审批直接依据的法定规划，其权威性和法律地位得到了极大提高。控规已经不再是简单的技术成果或者技术手段，它已经成为真正意义上的公共政策（徐忠平，2010）。”

“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和决定的，为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或行政命令、书面指示、政府规划等（叶海平、陶希东，2007）。”一般来说，公共政策应具备政治性与公共性、强制性与合法性、稳定性与变动性、公平性与效率性等属性。

3. 从公共政策角度分析控规实效性差的原因和对策

根据笔者的工作经验和相关文献，控规失效的主要原因包括城市（或区域）发展定位不确定、地方政府的压力、开发建设主体的利益驱动、公众参与不够以及控规编制和审批本身存在的问题等。下面拟分析导致控规实效性差的各种原因，并对照公共政策应具备的属性提出相应对策。

3.1 控规失效原因一: 城市（或区域）发展定位的不确定性

城市或地区发展定位的不确定性是造成控规调整的一个重要原因是。如城市产业结构转型对城市功能、布局产生重大影响，进而对控规产生调整需求；一些重大公共设施和基础设施，如大型会展中心、高铁车站等的建设，导致相关地区的发展定位发生重大变化，从而必然需要对控规进行大规模的调整。虽然在我国城市规划体系的制度设计中，控规的编制应当是在城市总体规划的指导下进行的，“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划（城乡规划法第48条）。”但事实上在我国目前经济和城市化快速发展过程中，总体规划确定的城市发展目标、规模、功能布局等内容，往往难以跟得上社会经济发展的步伐以及市领导思路转变的速度。而总体规划修编的程序之复杂和耗时之长也使得“先修改总体规划再调整控规”的制度设计难以操作。

根据公共政策的政治性属性，我们知道作为公共政策的控规是必然服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标的（叶海平、陶希东，2007）。因此，对于因这种原因造成的控规调整，我们应当理解为是快速城市化发展阶段的特点，而不必因此对控规的作用、地位产生怀疑。“在转型期的中国，国家及地方政策都在不断完善中，这些政策调整都需要通过控规落实到土地开发上，在宏观政策不稳定的前提下企望控规的稳定是永远无法实现的（颜丽杰，2008）。”

3.2 控规失效原因二: 地方政府“土地财政”的压力

工作实践中，控规调整的压力还常常来自于地方政府的要求。地方政府往往为了取得更多的土地出让金而要求规划部门调整控规、提高地块容积率。我国近年来实施的财政政策，使得地方政府在税收增长乏力的情况下，往往会采取“向土地要财政”的办法。由于提高局部地块的容积率并不会立刻带来严重的负面效应，规划部门往往没有足够的理由反对这种要求。

对于这种情况，笔者认为一方面这也是由公共政策的政治性决定的，只有政府的决策机制、政绩考核体制等制度环境发生改变，才能从根本上解决这个问题。另一方面，这也反映了控规作为公共政策，其对公共性的保障不足，在控规的制定和执行过程中公众参与、公共监督不够，造成了其政治性要求凌驾于公共性要求之上。

3.3 控规失效原因三：公众参与不够及开发建设主体的利益驱动

工作实践中，有很多的控规调整是由于开发商或土地权益人的要求而造成的。土地开发和建设单位提出的理由一般是拆迁安置成本过高、事业发展需要等等，但其根本目的往往是追求更大的经济利益。土地开发和建设单位一般都会通过种种途径给规划管理部门施压，而规划管理部门如果拿不出拒绝调整的硬性依据，常常抵挡不住压力，最终结果就是控规的频繁调整。

我们知道，公共政策具有强制性属性，也就是说，公共政策是对社会成员普遍具有约束性的。因此笔者认为对于这种情况，首先应加强控规的强制实施的力度，维护控规的原则性和严肃性。但同时我们也应认识到，公共政策的强制性是基于合法性基础上的。缺乏合法性的公共政策，其权威性与强制性就会受到损害。

公共政策的合法性主要体现在程序合法和内容合法两个方面。程序的合法性，是指公共政策在制定、执行、评估过程中，每一环节都必须遵循规定的程序和步骤来进行。《城乡规划法》颁布实施后，控规的程序合法性已经有了比较坚实的保障。所谓公共政策内容的合法性，是指“政策所规定的行为准则、所施行的计划措施使公众的利益得到协调、平衡，符合多数人的、长远的利益要求，受到人民的认可（叶海平、陶希东，2007）。”而目前我国控规的编制和审批过程基本上局限于城市规划系统内部，公众参与还处于“象征性参与”的阶段，公众参与的次数较少、时间较短，公众获得的信息不够详细，参与的形式比较单一，一般限于媒体公示和单向提书面意见，缺少面对面的沟通、反馈机制。由于缺少充分的公众参与，各方的利益必然难以得到充分的协调、平衡，虽然控规最终得到政府的批准但并未能得到公众的广泛认可。笔者认为这是造成控规权威性和强制性不强的重要原因。只有大力加强在控规编制、审批、实施、调整各环节中，社会各界特别是利益相关人士的参与途径和深度，才能使控规的合法性真正得到保障，也才能使控规真正得到贯彻和落实，避免控规失效的尴尬处境。