信息化四化建设交流

推进工商行政管理工作“制度化、规范化、程序化、法治化”建设，是贯彻落实党的十七大精神的具体体现。“四化”建设的内容涵盖了工商行政管理的主要职能，是履行职责和发挥职能作用的制度和机制保障，也是坚持“四个统一”的重要抓手，直接关系到工商行政管理机关的执法效能和长远发展。如何推进“四化”建设，创新市场监管机制和开创工商行政管理工作新局面？笔者认为关键是要建设好载体。本文通过对安徽省池州市贵池区分局推进食品质量安全监管信息化网络建设情况的调研分析，认为信息化建设是推进“四化”建设的有效载体之一。

一、基本情况

食品安全是当前社会普遍关注的热点问题，事关民生，是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。做好食品安全工作，直接关系到我们工商行政管理机关能否坚持监管与发展、服务、维权和执法“四个统一”，能否将构建社会主义和谐社会落到实处。

池州市工商局贵池区分局近年来始终坚持机制与科技相结合，以大力推广重要商品质量安全监管诚信通系统（以下简称诚信通系统）为载体，积极构建了可全面覆盖、精确监控的重要商品监管信息化网络。诚信通系统的每个终端硬件设备主要是由一台与电话线路相连的多功能机构成，该多功能机系贵池分局在全国首创，其外形如同固定电话机，除具有普通固定电话功能外，还具有流通环节商品安全监管所需的多种特殊功能。目前，辖区食品经营户中现发展为基础信息采集点的52户，一般信息采集点1924户。诚信通终端安装已达1000余部，诚信通系统数据库现采集了食品身份信息24万余条，质量认证许可信息20多万条，覆盖城乡的消费维权信息化网络初步建成。诚信通系统面向以农村市场为主的广大小规模食品经营户，可操作性强，能实现商品流向的可追溯性监控；充分发挥了人的内驱力，突出外在的强制力，

该系统推行以来，在一定程度上实现了任何人（具有一定行为能力的自然人）在任何时间（全天候）任何地点（通过互联网远程异地或利用现场查询设备），对食品的上市准入管理信息进行实时查询，从而有效提升了该局食品质量安全监管的制度化、规范化、程序化、法治化的水平，培育了工商监管、经营者自律和消费者参与“三位一体”的长效监管机制。推行该系统以来，辖区流通环节食品安全局面得到了根本性的改观，在全省食品安全消费者满意度测评中名列前茅。国家工商总局消保局、市场司相关司局专程前来调研并给予了高度评价。安徽省局领导多次到池调研诚信通系统并要求大力推广。目前，省局正在全省工商系统食品安全监管大力推广该系统。北京、江苏、辽宁、广东、内蒙古、海南等20多个省市70多批600多人前来学习交流诚信通系统。省外约有20多个工商局已成功借鉴该局食品安全监管信息化建设模式。

二、选择信息化载体的理论分析

食品安全监管信息化建设的主要障碍可归纳为投入和操作两个方面。全国工商系统也为此进行了许多有效探索和成功实践，普遍采取的模式是动员商家接入互联网，配备电脑、图像扫描设备、查询扫描设备和触摸屏、大屏幕等终端显示设备，操作人员还需要具有一定的计算机操作能力。这种模式大面积全覆盖式的推广显然不现实。该局在实践中运用信息化手段培育食品安全长效管理机制，基于以下理论分析：

一是从法治化的角度分析信息化建设的合法性。在依法行政的前提下，从《产品质量法》落实进货查验义务，到《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》建立进销货台帐等规定，说明以有效的手段确保经营者行之有效地履行进货查验的法定义务，是执法机关建立消费维权机制的切入点、着力点和落脚点。总局提出了监管关口前移的监管理念，即在实践中要求落实经营者自律制度和市场监管制度，实现对上市食品的准入管理，在流通环节的源头，对“问题商品”实行有效的拦截。这是一项治本之策，同时更是一项基础性的工作，具有相当的系统性、复杂性和艰巨性。笔者的理解为实现长效监管需要关口前移，关口前移靠执行商品上市准入管理制度来落实，上市准入管理制度分为经营者自律制度和执法者市场监管制度；落实上市准入管理制度，关键要保证上市准入管理制度的“制度化、规范化、程序化、法治化”有所保证。制度化、规范化、程序化集中体现了法治化的要求，一项管理系统信息化建设的根本前提法治化，法治化的基本精神又通过信息化建设这种具体的形式，从制度化、规范化、程序化等层面上得到更加充分的体现和发扬。

二是从效能化的角度分析信息化建设的必行性。贵池区分局辖区总面积2516平方公里，人口64万，市场主体中流通环节实有食品经营户一般保持在2400户左右，其中农村食品经营者2100多户。而分局在岗人员仅100人。该局在食品安全监管中存在的主要困难，表现为“六个不对称”：一是执法主体有限，但食品经营主体数量众多；二是每个食品经营主体从业人员有限，但所经营的食品数量众多；三是消费者、经营者、工商机关之间有关食品身份信息的不对称，消费者的知情权得不到有效的保障，工商执法的效能性不高；四是执法交通工具数量有限，监管力量不足，而农村食品市场辖区辽阔；五是相关执法部门之间的监管信息没有实现有效共享，执法的联动性不高；六是经营者、执法者整体素质不适应党和政府对于食品安全监管的高标准、严要求，消费者的整体素质也决定其难以有效地参与社会监督和自我维权。以人工方式推行食品上市准入管理制度，工作量浩大。试举一例，如果按传统的方式重复索证索票分散管理，以一个超市经营5000种食品，每种食品仅按10个批次计算，就需索证索票50000份。一方面，对商家而言是一批巨大的投入；另一方面，管理和查询的工作强度可想而之。如果以每5分钟查验一种食品的速度计算，5000种食品全部查验完毕需要一个工商人员两个月的时间。因此，信息化建设势在必行。

三是从计算机程序的特点分析信息化建设的可行性。计算机软件程序在开发中，通过对用户权限、口令等的不同设置，使得使用者在依托计算机程序实现某项管理规程中，必须受其“刚性”约束。这就使得在程序开发之前，必段科学考虑实际工作需求，精心设计好工作流程，分配好工作角色，赋予相互制衡、相互协调的不同权限，把“程序化”的要求通过计算机程序来进行定制和相对固定；数据是计算机信息化系统的生命之所在，是我们进行管理分析、判断、决策的基础。要满足精确化监管的要求，管理数据必须有一定的标准，数据的采集、更新、使用也必须按照一定的操作规范来运行，因此“规范化”是信息化建设题中应有之义，与程序化相辅相成、密不可行；信息化建设不单纯的是一项技术，它是有助于我们实现管理目的一种现代化的工具、手段、载体。网络互联、信息共享是现代信息技术能够有效发挥辅助管理作用的最大优势。作为承担管理目的之载体，它的数据时刻要和管理的实际情况同步，它的功能要时刻随着管理的需求进行不断地完善升级，所有这些，都需要有人、财、物的长期支撑。因此，信息化建设作为系统工程，制度化是其必不可少的保障。动态管理、远程管理、程序管理、智能化管理等技术特点，决定着信息化建设是食品安全监管工作的必然选择。

三、打造彰显“四化”要求的信息化载体

笔者认为食品安全监管信息化系统不是纯粹的软件和工具，而是机制与科技相结合的信息化载体，目的是通过它来达到激发和完善相关机制，促进行业自律和市场监管制度的有效落实。而参与各方的关注度、配合度和满意度才是衡量信息化成效高低的真正标准，是持久永续提升食品安全监管信息化工作广度与深度的关键和动力。该局在具体实施中，坚持以投入和操作为突破口，始终坚持建设制度化、规范化、程序化、法治化长效执法机制的要求，按照“城乡一体、抓大带小、以点带面、全面覆盖”的原则积极稳妥地大力推进食品安全监管信息化建设。其主要做法是：

一是软件研发注重智能性。该系统软件的研发从提高使用者工作效率出发，重点突出了以下功能设计：1、具有上市准入查验的反馈和督办功能。实地查验时用无线市场巡查设备采集数据，可将未实行上市准入的数据上传至系统，并督促其及时完善上市准入手续。2、证件到期的智能预警。上市准入商家索取的有关证件，在证件到期前，系统可自动提示录入员和审核员。3、扩展了监管平台的功能。系统建立了QS认证、保健食品、绿色食品、有机食品、中国名牌和驰名商标等数据库，系统可直接比对，发现问题系统自动提示。4、具有市场占有率分析的功能。厂家或区域商借助本系统，能够快速查询到每一种食品具体有多少上市准入商家在经营。5、完善的广告功能。商家可利用该系统编辑和播放商业广告和公益广告，执法部门可利用该功能消费警示。

二是设备研发注重实用性。该局研发的诚信通终端设备集商品上市准入录入和查询功能、电子台帐登记功、12315一键通功能、电子考勤功能、普通电话功能等多功能于一体；并正在完善商品防伪、工商广播功能。该设备只需通过固定电话线路，即可实现与诚信通系统数据库的连接。下一步，将实现无线连接功能。“诚信通”设备专门为规模偏小的食品经营户，尤其是广大农村食品经营户量身设计，不但价格适中，定位在几百元/台左右，解决了经营者投入过大的问题，而且操作简单，还可发出六种不同的查询和进销货台帐登记语音提示。

三是工作模式注重区别性。数据录入是食品安全监管信息化具体操作中的瓶颈。该局坚持分类实施的原则，将食品经营户区分为一般采集点和基础信息采集点，在具体操作模式上又有连锁店形式、批发市场形式、工商所录入点形式。其中：1、基础信息采集点是指配备有电脑等硬件设施，能上网、能上传证件图片、能用扫描枪采集数据上传系统的大中型超市、商、市场开办者、连锁配送中心等。负责分工配合，建设基础性数据实现共享；2、一般备采集点是指无电脑硬件设施、无上网条件，或农村僻远地方，仅利用“诚信通”查询和采集数据的小超市、小商店、批发市场内门点等。3、同城连锁店为减轻工作量，可以向属地工商所申请在数据库中对拷主店数据。4、不具备上网等条件的批发市场门点商品上市准入工作，可由市场开办者代为录入。5、工商所作为一种特殊的信息采集点，在一般采集点需要录入基础数据库中暂时没有共享基础信息的食品时，可申请由属地工商所代为扫描和录入基础数据。

四是基础数据注重规范性。通过不断采集、更新、清理和规范数据，加强基础数据库的建设。首先，上市准入基础信息录入点必须将第一次上架销售的新品证件加盖上市准入专用章，录入上市准入系统，作为基础信息供全区食品上市准入单位共享调用。对经营的散货或无条形码的商品，上市准入单位则按照分局制定的统一规则进行编码。录入员有专门的工号，录入时有操作日志，能够进行责任追究；其次，工商所重点加强对上市准入基础信息录入点的管理。在整个辖区内第一家销售某种新商品的基础信息采集点，由一线监管人员负责核查其对有关证件的存档备查情况。巡查人员利用GRPS市场巡查机，经常性地实地查验上架销售商品电子上市准入的执行情况，及时发现和处置未上市准入商品或上市准入申请查验未通过商品上架销售的行为。发现未上市准入商品，立即要求上市准入单位作下架处理，并下达《上市准入督办单》，促使上市准入单位做到“应备尽备”；最后，工商所查验员实行“谁查验谁负责”的原则。诚信通系统对工作人员履行查验职责情况分别自动进行实时记录。全区每一个信息采集点都有一个唯一的识别码，每一个诚信通终端的台帐登记和查询数据，都能够被系统准确记载，精确区分，具有很强的可追溯性，能够有效满足责任追究的需要。

五是保障机制注重系统性。推广诚信通系统是一项系统工程，该局举全局之力实施。一是健全组织领导机制。从上至下实施“一把手”工程，分局局长、分管副局长、各工商所长实行包保责任制、主抓这项工作。在承担具体工作的职责划分上，设立了上市准入单位录入员、工商所审核员、市场巡查员、许可认证管理员、广告管理员和分局系统管理员，强化责任意识；同时以所村挂钩责任制、网格监管责任制为抓手，力争实现诚信通系统的“三个全面覆盖”（即系统数据力争覆盖辖区所有的食品经营者基本信息、食品身份基础信息、食品质量认证管理信息）。二是加强操作制度建设。制定了诚信通系统操作规程，并将食品上市准入工作纳入网格监管责任人的绩效考核指标体系。三是健全督查机制。系统增强了在线智能考核功能。对网格责任人利用“诚信通”对市场巡查工作进行考勤；对工商所查验员有专门的工号，查验时有操作日志，从而对市场巡查和上市准入查验工作实现了定量的责任追究。四是健全信息化投入机制。如确保全系统人手一台微机，宽带包月上网。

四、长效机制高效运转情况分析

该局食品安全信息化建设在一定程度上体现了“四化”建设的有机统一，大力激活了食品安全工作中相关机制的作用，通过提高经营者的诚信度，增强了其参与农村消费维权信息化建设的配合度；通过降低查询操作的难度，提高消费者对消费维权信息化的关注度和参与度，增强对执法者工作的满意度；通过提高消费维权信息化系统的使用率，可发挥社会监督作用降低执法风险度。建立健全工商监管、行业自律、社会参与“三位一体”的农村消费维权机制在理论和现实中具有可行性。覆盖城乡的消费维权信息化网络初步建成，其在实践中产生的作用主要表现在：

一是使消费者参与维权热情进一步高涨。市场食品监管困境进一步化解。“诚信通”克服了食品安全信息化建设在农村市场和小户中推行中遇到的信息化建设基础设施差、经营户规模小、以及投入成本比偏高、人手少、人员年龄偏大、不懂计算机的实际困难，特别是“诚信通”使用起来直观、简易，从操作能力层面最大限度地照顾到广大消费者需求，尤其是农村消费者操作查询系统能力差的实际情况。“诚信通”系统的普及，使农村消费者不出行政村就能行使消费知情权，有助于发挥消费者的参与作用，增强了维权意识，提升了维权能力，为建设社会主义新农村，维护安全健康的农村消费环境寻找到了有效途径。

二是使执法者综合监管效能进一步提升。系统增强了执法平台作用，具有准确性、系统性、时效性强的特点，系统有助于执法者加强事前、事中、事后全过程监管，能够对整个辖区食品经营的详细情况，做到宏观分析、确定重点、有的放矢，精确监管，提高了对全局形势的掌控能力和对突发事件的处置能力。如在查处一起非法改装分包食品案件中，该局调查到有11种分包的假冒食品在贵池市场销售后，立即启动诚信通系统，3分钟内锁定了37户经营户，快速完成了3513袋涉案食品的清查。

三是使经营者严格自律意识进一步增强。诚信通系统提供多种可供选择的上市准入录入模式，更加切合实际，具有人性化，有效减轻了录入量；加强了区域市场调研分析能力，吸引了厂家和商的加入；批发市场统一录入，强化了市场开办者的责任；一般上市准入单位为了方便办理上市准入，倾向于只购进基础数据已办理上市准入手续的商品，如以前流动售货车执行上市准入制度是个难题，现在许多商家安装了“诚信通”设备后，对送货上门的食品都要先用“诚信通”扫描查询，如果基础数据库中没有该食品信息就拒绝进货，从零售环节的终端刺激了批发单位等供货单位的上市准入积极性，发挥了利益驱动机制的作用。

不可否认，诚信通系统在推进过程中也还存在一些亟待解决的问题，如宣传引导的力度还不够，消费者的参与度还不高；硬件设施有待于进一步更新；系统的功能有待于进一步完善；系统的相关标准有待于在更高层面上制订完善。笔者认为，如果建成全国范围的食品安全和商品质量监管信息化网络，就可能实现更高层面的基础信息共享，才有助于实行区域甚至全国范围内的执法联动，才会更加有效地提高执法效能，节约社会资源和执法成本。

五、“四化”建设与队伍建设之间关系的思考

笔者认为，贵池分局在食品安全监管信息化建设方面的成功探索，能够引发我们对加强“四化”建设产生许多深层次的思考。事业兴衰，惟在人才，队伍建设是工商事业发展根本的根本。贵池分局作为一个县级局，可投入的人力、财力和物力非常有限，之所以敢于并且能够在食品安全信息化监管中进行不懈探索并取得一点成绩，是始终坚持建设政治过硬、业务过硬、作风过硬队伍而产生成效的具体体现和必然结果。落实“四个统一”要求，加强“四化”建设，建立健全长效机制，其落脚点都是队伍建设。四者之间又是相辅相成，相互促进的关系。只有素质过硬的队伍，才能通过有效途径，打造有效载体，以长效机制为标准，发挥四化建设的抓手作用，使各项工作在实践中达到“四个统一”的要求。而“四化”建设的实践，又充分锻炼了队伍。思路一变天地宽，思想是行动的先导，解放思想才能够引燃我们创新的聪明才智，适应形势的新要求，提升创业的新能力，建立执法为民的新业绩。

贵池经验告诉我们，在实现监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化转变，积极构建长效监管机制的实践中，必须切实增强推进“四化”建设的责任感和自觉性，尤其要增强以下思想意识：

一是执法为民的政治意识。全心全意为人民服务是我们的宗旨，关键是要落实在行动中。必须充分认识到依法履职的现实紧迫性，从讲政治的高度把握职能定位，强化守土有责的使命感，才能自我加压，不等不靠，按照“四个统一”的要求，增强工作的主动性，激发干事创业的激情，大力弘扬池州工商“五个一流”的精神文化，创造性地提升执行力。二是敢为人先的创新意识。一个新事物的出现，难免有足之处，不同意见在所难免，一步到位不符合发展的科学规律；要允许仁者见仁，智者见智，从而能够辩证地看待新事物；经验和真理多来自于实践、来自于基层，成功的模式都是一步步完善的，要以改革先行者的大无畏精神，鼓励积极探索的精神。三是以人为本的共赢意识。人是管理中最基本、最活跃的要素。以人为本的“人”，既指执法者、经营者，更指包括执法者和经营者在内的广大消费者，也包括关心、支持和参与的有关合作单位；以人为本的“本”既指以人作为执法根本依靠力量，又指信息化改革的目的所在和受益者，只有激励参与各方的积极性，培育参与各方的执行能力，激活市场经济的利益调节机制和诚信机制，追求一种过程与结果的和谐统一，才能实现各方共赢。四是科学监管的效能意识。科技手段和机制作用是科学监管的双翼，是落实“四个统一”、加强“四化”建设的载体和着力点。科技手段能够有效激发机制的作用，机制作用的发挥又进一步促进科技化的提升。机制与科技有机结合的载体，才能够有效地实现管理资源的统筹配置，有效地提升队伍的社会形象提高效能，实行借势借力的社会化大监管。