我国农村集体土地流转机制完善和制度创新

内容提要：我国是一个农业大国，一个农业大国土地制度的重要性高于全社会的任何制度。土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。合理的土地制度设计，对于促进农村经济发展与社会和谐稳定，具有十分重要的意义。我国的基本国情就是土地资源有限，人地关系紧张。如何对农村集体土地资源进行合理的优化和高效的配置，使其发挥最大效益成为我国土地制度和流转机制必须解决的问题。

关键词：农村集体土地；流转机制完善；土地制度创新

中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)02-0063-03

1.我国农村集体土地流转机制介绍

1.1我国农村集体土地概念

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第8条对集体所有的土地进行了明确界定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”［1］。集体所有的土地从性质上又可分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、草地、林地，以及其他依法用于农业的土地［2］；建设用地是指用于建造建筑物、构筑物等非农业用途的土地，它又可分为三种类型:宅基地、乡镇企业建设用地和乡(镇)村公共设施、公益事业用地。宅基地是指农民用于建造住宅的土地，具体包括住房用地、辅助用房(如厨房、厕所、畜禽舍等)、沼气池和小庭院用地以及房前屋后少量绿地等；乡镇企业建设用地是指乡镇企业为开展生产经营活动而占用的土地；乡(镇)村公共设施、公益事业用地是指为修建公路、桥梁等乡村基础设施或举办公益事业而占用的土地。随着我国农村经济的发展，农村建设用地正呈现出不断增加的趋势。

1.2农村集体土地流转的涵义和背景

农村集体土地流转归根到底是指农村集体土地使用权的流转，这种使用的权利不能超越法律或政策所规定的农村集体土地使用属性。农村集体土地使用权具体表现为在法律、政策允许范围内对农地自主经营的权利，以及部分剩余索取权和产品的处置权。农村集体土地使用权流转具体是农村基层组织把农地的使用权全部或者部分转移给其他单位或个人，且不改变农地的用途。

集体土地使用权的初次流转是指集体土地使用权的取得。集体土地使用权的初次流转具体又包括土地承包经营权、农村宅基地使用权及集体建设用地使用权的初次流转。土地承包经营权初次流转的方式主要表现为家庭承包和家庭承包之外的其他方式；集体建设用地使用权初次流转的法定方式为审批，实践中还有出让、出租、作价出资或入股等其他方式。集体土地使用权的再次流转是指已经依法取得集体土地使用权的使用人将该使用权以一定方式进行处置，使其主体或实际使用人发生变化。其中土地承包经营权再次流转的方式主要有转包、转让、出租、互换、入股等；集体建设用地使用权再次流转的方式主要有转让、出租、抵押等。

2.农村集体土地流转现状

2.1土地承包经营权流转现状

尽管目前的土地政策和立法均鼓励土地承包经营权流转，而且随着近年来农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地承包经营权的流转在速度和规模上也都有明显提高，但事实上，第二轮土地承包政策以后，我国并没有出现如理论界所预期的土地承包经营权市场流转的高潮。我国目前农村集体土地承包经营权流转的特点归纳为以下五个方面：

第一，流转形式多样，但以转包为主。目前，我国土地承包经营权流转的方式大致有转包、出租、互换、转让和入股五种方式，但农户相互之间的流转主要表现为转包的形式。由于转包的方式比较简单，便于操作，而且更重要的是，转包意味着若干年后，农民还可以收回自己承包的土地，农民对此有安全感。所以农户相互之间的流转多采用转包的形式。

第二，流转范围狭窄，流转规模较小。由于农民一家一户所拥有的土地数量不多，耕种土地的规模很小，加之土地流转的途径不够通畅，所以土地流转多在亲友之间，小组之内或本村之内，超出村、乡进行流转的情况极少。

第三，流转途径单一。由于缺乏政府引导和中介组织服务，当前多数农村土地流转尚处于自发阶段，农民主要是通过自己直接与别人联系这种方式进行承包地经营权的流转。

第四，流转程序简便，流转行为欠规范。《农村土地承包法》第37条规定，土地承包经营权的流转应当签订书面合同，但实践中农户间的自由流转却多采取口头协议的形式［3］。既使签有书面合同的，条款也多不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定。

第五，流转的数量和规模与当地经济发展水平及所处地理位置等密切相关。一般而言，城市郊区土地承包经营权流转的数量要高于交通闭塞的边远乡镇；农村产业结构调整比重大的地方土地承包经营权流转的数量要多于结构调整相对较慢的地方；农村经济发展越快的地方，承包地经营权流转的步伐越快、规模越大。

2.2集体建设用地使用权流转的现状

集体建设用地是农村土地的重要组成部分，虽然现行立法对集体建设用地使用权流转持一种严格限制的态度，但集体建设用地使用权的自发流转早已存在。但由于缺乏法律的支持和规范，集体建设用地使用权流转基本上处于一种无序状态，大量流转行为都是在规避法律的状态下进行的，缺乏必要的审批程序和公示程序，给流转双方当事人的交易安全埋下了很大的隐患。另外，由于流转缺乏法律和制度的约束，也导致土地利用混乱，缺乏整体规划，建设用地总量难以得到有效控制，耕地保护受到冲击。城乡结合地带的许多农村更是擅自独立或联合房地产开发商用集体的土地从事房地产开发，冲击了经营性房地产土地供应总量的平衡。同时，农村集体建设用地使用权流转的特点主要为以下几个方面：

第一，流转形式多样，但以出租为主。目前集体建设用地的流转已涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。最常见的形式是出租，具体方式主要有集体组织直接出租集体建设用地、在地上兴建仓库与小商品市场等后随房租地、农民在出租房产时连带出租住宅用地等。

第二，流转主体多元化。参与集体建设用地流转的主体，从转让方来看，既有乡（镇）、村、组集体经济组织，也有乡（镇）政府和村委会，还有乡（镇）、村办企业和农民个人；从受让方来看，既有本集体经济组织内部成员，也有本集体经济组织之外的其他组织或个人［4］。

第三，流转的活跃程度与经济发展水平成正相关。集体建设用地使用权的流转直接受经济发展水平的影响，流转的数量、规模与形式等都与经济发达程度成正相关，受城市社会经济辐射强度大、市场化水平较高的城乡结合的影响，社会对集体建设用地流转的需求较为迫切，其流转也较为活跃；在城镇化水平不高的远郊区，流转的活跃程度下降，形式单一，数量也少；而在一些远离城市的农村，流转的数量更少。

3.我国农村集体土地流转机制完善和制度创新

3.1土地承包经营权流转方面

第一，坚持“效率优先，兼顾公平”的立法价值取向。土地承包经营权流转制度的完善应坚持“效率优先，兼顾公平”的物权法理念。首先，当前农村土地所起的社会保障作用已日趋减弱，依靠农民自己耕作土地的保障方式，已不能适应社会发展。虽然承包土地尚可保障农民的生存，却难以使农民致富，在小块的土地上无论农民进行怎样精细的耕作也不可能大幅提高收入，农民对土地的态度已开始变得无所谓，因此不能再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地作为农村居民的社会保障。其次，效率和公平这两个价值目标并非截然对立，不可调和，实际上二者在本质上是一致的。提高土地资源的利用效率必然可以创造出更高的土地收益，当然也就可以让农民享受更充分的土地保障，从而在更高的基础上实现公平。最后，解决“三农问题”，加快农村经济发展迫切需要提高农地的利用效率。解决“三农问题”最根本的途径还在于大力发展农村经济，建立现代化农业。目前我国农村经济发展缓慢，农民生活水平一直不能迅速提高的主要障碍之一是农村土地利用的超低效率。那么建立现代化农业就必须加快农村土地流转，彻底解决农村土地尤其是农业用地的利用效率。

第二，加强土地承包经营权流转的配套制度建设。首先，加强市场要素建设，培育和发展土地承包经营权流转市场。建立专门的土地使用权流转交易场所，县（区）乡可建立土地流转托管中心或服务中心，行政村可以村委会为依托，建立土地托管站，专门收集、提供土地供需信息，土地流转市场价格等，为土地流转搭建平台。同时培育土地承包经营权流转的中介服务组织［5］。

其次，建立农村社会保障机制，弱化农地的社会保障功能。只有在社会保障机制建立后，农民与土地的关系才会越来越松散，农民完全依赖土地而生存的现象才会真正弱化，因此，必须通过多种途径加快建立健全农村的社会保障制度，为不掌握土地的农民提供可靠的生活来源，为土地市场的发展提供强有力的支持。

第三，有效发挥村集体职能，稳步推进农地规模经营。虽然，要从根本上推动土地承包经营权流转，最终应当坚持以民法规范为基础的制度保障，但在目前情况下，仍应充分考虑“两田制”等带有一定行政色彩的土地流转方式所能发挥的重要作用，尤其对实现规模经营的重要作用，统筹考虑并妥善处理其与分散自发流转形式之间的关系，稳步推进土地承包经营权流转。

3.2农村集体建设用地流转方面

第一，建立和健全农村集体建设用地使用权初次流转机制，确立物权性质农村集体建设用地使用权的法律地位。当前实践中仍然存在着土地权利并未进行“初次流转”，一些地方还有相当数量的农村集体建设用地使用权处在农村集体组织的直接控制之下，而这些土地由于法律和产权制度不完善等原因，不能进入集体土地市场流转，导致了土地资源利用效率低下甚至闲置的现象［6］。因此，有必要建立和健全农村集体建设用地使用权初次流转机制，确立物权性质农村集体建设用地使用权的法律地位，使闲置的集体建设用地通过流转得到高效利用，为农村集体建设用地使用权的再次流转奠定其坚实基础。

第二，明确界定乡镇企业农村集体建设用地使用权其权利内容流转的二元性，理顺农村集体建设用地产权关系。在实践当中，应该明确界定乡镇企业农村集体建设用地使用权流转的二元性，并且可以适当地多进行物权性质农村集体建设用地使用权保留下的流转（租赁流转形式）。同时，要理顺农村集体建设用地产权关系。首先要理顺土地使用权与所有权之间的关系；其次要理顺土地所有权、使用权、收益权、处置权以及租赁权、抵押权等之间的权利与义务。对此，须遵循以下原则：（1）要保证土地所有权在经济上能得以充分体现；（2）要维护土地使用者的合法权益；（3）要服从国家或集体全局利益；（4）国家和集体土地所有者应保持终结处置权。

第三，创新农村集体建设用地使用权流转形式，开拓企业兼并式农村集体建设用地使用权流转新模式（新形式）。在农村集体建设用地使用权流转实践当中，可以尝试开拓企业兼并式的农村集体建设用地使用权流转新模式（形式），促进这一部分乡镇企业用地的流转，从而使经济效益、土地利用效益差的企业通过转让、出租土地和房屋等方式实现收购、联营、兼并、合作，使原建设用地得到合理、高效的利用。

第四，建立完善的集体土地产权登记制度。土地产权登记制度是土地产权管理制度的核心内容，是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手段。在村庄和集镇，土地产权多元化，权属复杂，集体建设用地流转中，涉及各类企事业单位、经济组织以及个人等众多利益主体，必然要求建立完善的土地产权登记制度。但在实际工作中，由于种种原因，这项工作的开展还不尽如人意。因此，加快集体土地产权登记已刻不容缓。

第五，建立农村集体建设用地入市流转新机制。当前，我国土地使用制度最大的缺陷是农村规划内的集体建设用地不能与国有土地同等同价地进入市场交换［7］。而实行“先征地，后出让，低补偿，劳动力安置市场化”，对失地农民的就业、保障带来严重的问题。另一方面，又使官商寻租、贪污贿赂、腐败之风屡禁不止。因此，在完善征地制度中，深入研究和探索建立农村集体非农建设用地直接进入市场交换的新机制，是解决“三农”问题，推进社会主义新农村建设的一个至关重要的问题。

首先，盘活非农建设用地，实现土地资源配置的市场化，实行公平的市场价格交易。可以将非农土地列入非农建设用地规划，在不占当年土地使用指标的前提下，允许所在镇、村发展二、三产业项目，以拓宽农村经济发展的空间。特别是农村边远地区和经济薄弱地区，应允许将这些非农土地置换到工业园区开发建设，有条件的也可以自行开发，以增强这些地区的经济实力。

其次，建立产业补偿和地区平衡制度。同时，要逐步完善集体土地市场化运作后的各种配套制度，使新郊区新农村建设扎实有效地推向前进。

最后，建立配套的社会服务体系。农村土地使用权市场的发育需要一个全方面的社会服务体系与之配套。需要继续完善村民委员会等社区组织的土地管理和服务职能；建立一批为土地使用权市场服务的中介机构；还要有信贷服务和健全的社会保障制度，同时还要抓紧建立农村养老、医疗等社会保障制度，使农民有可靠的生活来源，为土地使用权市场的发育创造良好的经济和社会环境。

4.结论

如上所述，我国农村集体土地使用权从来都不是一项纯粹的财产权，甚至，很多时候，农村集体土地使用权的社会保障属性都压倒了其物权属性。农村土地权利制度的这种设计已经严重影响了农村土地作为一种资源的利用效率，严重制约了农村经济的发展。因此，必须强化其物权属性，未来的农村权利制度设计应以“效率优先，兼顾公平”的物权法理念为指导思想。

参考文献：

［1］Alston,LeeJ.Libecap,G.D,andSchneider,R.Propertyrights and the preconditionsfor markets:Thecase of the Amazon frontier.Journal of institutional and Theoretical Economics［J］,2007,151(1):89-107.

［2］常金海，刘建军.当前农地流转中存在的主要问题及成因分析――以潍坊市为例［J］.理论学刊，2005,(1):57-59.

［3］党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版),2005,(7):8-18.

［4］吴雨才,叶依广.农村土地制度改革与农村经济发展［J］.农村经济,2005,(8):21-23.

［5］徐汉明.农民土地产权制度安排的缺陷分析［J］.江汉论坛,2005,(1):54-55.

［6］黄祖辉，王朋.农村土地流转:现状、问题及对策［J］.浙江大学学报(人文社会科学版),2008,38，(2)：38-47.

［作者简介］兰世惠，女，四川内江师范学院讲师，硕士，研究方向为社会主义现代化。

［收稿日期］2009-01-25（责任编辑：罗哲）