国内义工服务法律制度探索

作者：李睿熠

我国台湾、香港等地区法律强调慈善义工“不以获取报酬为目的”，大陆最高人民法院《关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（草案）第14条“无偿为他人提供劳务的义工”，也表明无偿性是义工的主要特征。二是自愿性。慈善义工服务更多属于道德范畴，出于个人道德素养和自由意志，并非基于个人义务和法律责任，对社会公民不具有普遍约束力。国内外有关慈善义工服务的法律解释也都详细强调了这一特征。三是公信力。慈善义工服务作为弥补政府和市场功能不足，促进人与人之间社会交往和互动功能，日益得到社会的普遍认可，其行为已具有社会公信力，尤其是社团组织型慈善义工，其依托慈善组织开展各类活动，具有一定的社会公信力。四是稀缺性。慈善义工是有明显社会资本价值和经济价值的社会资源。随着社会管理服务需求日益增长，慈善义工具有相对稀缺性。合理利用、有效组织、规范发展将成为慈善义工服务立法的必然要求。

我国慈善义工服务法律体系建设的欠缺

西方国家的慈善义工服务规模大（义工人数多达总人口比例的50%）、社会效益好，主要原因在于建立了较为完备的慈善义工服务法律制度。如：日本早在1947年就制定了保障义工的“民生委员法”；美国在1973年制定了“国内志愿服务法”、1990年制定“国家及社区志愿服务法（《NationalandCommunityServiceAct》”、1997年出台《志愿者保护法》；西班牙1996年制定《志愿服务法》［2］。而我国慈善义工服务的法律体系建设起步较晚，还很不完善，与党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”要求还有差距。主要表现在：一是立法层次较低。目前，我国慈善义工立法以地方立法为主，多数是政府规章或规范性文件，相对于法律而言，层级较低。缺乏全国统一的《慈善义工（志愿者）服务法》，导致慈善义工服务因缺乏统一权威的法律支撑而陷入困境，有的领域甚至是法律盲区。二是具体规定零乱粗陋。我国现有的有关慈善义工法律规范分散于各地人大立法、政府规章和规范性文件当中。各地对慈善义工组织、管理、权利义务保障等法律规定不尽相同，显得分散零乱。例如，有的是“规定”、有的是“条例”，有的是“办法”，有的条文多、有的条文少，没有统一的规定。慈善义工服务的核心内容规定较为粗陋，原则性内容多，可操作性内容少，对相关法律问题的界定较少，不利于慈善义工服务的发展。三是慈善义工的法律地位界定不明晰。慈善义工服务涉及慈善组织、义工、慈善服务受益人等主体，他们之间的法律地位和法律关系，尚不明晰，有的界定为“合同关系”、有的是“委托关系”、有的是“服务与被服务关系”。因此，明确慈善义工组织及义工的法律地位，明晰权利义务，有助于深化慈善义工服务的认知程度，妥善解决慈善义工服务过程中出现的重大问题，有助于为解决相关侵权行为和纠纷提供法律依据。四是缺乏权利保护和激励法律制度。西方国家有较完善的慈善义工权利保护和激励法律制度。例如，美国1993年的《全国与社区服务权利法案》规定，对做满1400小时的青年义工，政府提供4725美元的奖学金。纵观我国现有慈善义工立法，慈善义工权利保护和激励的法条较少、内容过于抽象，使慈善义工的权利保护和激励处于“真空”状态，不利于慈善义工服务发展。五是缺乏相关监督约束制度。一方面，缺乏全国统一的协调慈善义工服务的法律规定，、民政部等多个部门都对慈善义工服务有协调管理职责；另一方面，缺乏对社团型慈善义工组织监督约束的法律规定，导致一些社团组织假借慈善义工服务之名，谋取商业利益。

健全我国慈善义工服务法律制度应遵循的基本原则

立法原则是法律体系的灵魂，直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和价值取向。很多学者对慈善义工的立法原则进行了深入研究，提出了包括自愿原则、以人为本、无偿性等原则，我们认为，除此之外，还应遵循以下基本原则：一是坚持统一化原则。即提高立法级别，制定全国统一的慈善义工法律，这样既可体现国家对慈善义工事业发展的支持，也能够在全国范围内统一规范慈善义务服务活动，同时还节约了各地立法资源。二是坚持规范化原则。即以法律条文形式规范界定慈善义工服务的法律和道德界限，明晰慈善义工组织登记、资格审查、活动备案、权利义务、纠纷处理等法律规定，公民的慈善义工服务原则上纳入一定的组织机构当中，没有登记或注册的慈善义工（组织）不在法律调节范围之列。同时，明确民政部为全国唯一的慈善义工服务管理协调机构。规范化是立法的题中之意，也是合理、有序、有效利用慈善义工这一稀缺社会资源的必然要求。三是坚持激励化原则。慈善义工作为一种社会稀缺资源，应有激励法律制度挖掘社会潜能，同时也是营造良好社会关系和氛围的有效办法。慈善义工法律体系建设应包括激励条款，如：可与社会保障制度挂钩、与社会矫正制度挂钩、与一些政府行政处罚制度挂钩，对慈善义工组织的发展也应该有相关税法、价格等扶持条款。四是坚持透明化原则。保障与制约是辩证统一的。保障和制约的均衡是制定慈善义工法律的主要支点，也是衡量法律公正公平的基本内容。坚持透明化原则，就是要加大监管和制约力度，增强财务、管理等方面的透明度，最终以法律形式对其进行确立和保证，将来的立法能够在条文中明确规定对于慈善义工组织的服务项目或活动不透明和不规范运作的惩罚机制。

健全我国慈善义工服务法律制度的主要内容建议

目前，我国慈善义工服务立法时机已成熟。一方面各地政府进行了有益探索，在实践方面已积累了相当经验，另一方面，西方国家成熟的慈善义工法律制度可提供借鉴。一是要加快全国统一的慈善义工服务立法。从立法依据看，我国宪法第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由”表明公民有结社权这一基本权利，宪法第42条规定“国家提倡公民从事义务劳动”也为慈善义工服务提供法律依据。因此，加快全国统一慈善义工立服务立法具有法理依据。当前，最紧迫的是，应尽快改变各地独立立法方式，在总结各地实务经验的基础上，加大调研力度，借鉴西方慈善义工法律制度，建立全国统一的慈善义工服务法，具体可先由国务院制定统一的行政法规《慈善义工服务条例》，待时机成熟，再提请全国人大或全国人大常委会制定《慈善义工服务法》，以促进全国慈善义工服务规范、持续、健康、繁荣发展。二是要进一步明确慈善义工的法律地位。出台全国统一的《慈善义工服务条例》，核心是要进一步明确慈善义工及其组织的法律地位，包括赋予慈善义工组织非营利性社团组织的法律地位，规范慈善义工的权利义务。要进一步细化明确调整慈善义工服务法律主体(主要是慈善组织、义工、慈善服务受益人）之间的法律关系，从国外经验和各地实践看，可明确慈善义工和慈善义工组织的特殊合同关系，义工及其组织和慈善受益人之间的民事委托关系。要进一步细化明确慈善义工服务过程中侵权行为的相关法律规定，应在法律价值取向上向慈善义工及其组织倾斜的基础上，细化不同类型、不同情况下给慈善服务对象或第三者造成损害的责任承担主体（以有无主观过错为标准）。同时，建立纠纷协调的法律机制。三是要完善慈善义工服务的协调管理法律制度。规范和完善慈善义工服务的日常管理和行政管理法律制度是慈善义工服务发展重要保障。首先要明确慈善义工服务的协调管理机构。如，可赋予民政部为全国慈善义工服务的总协调管理职责，各地民政部门为具体协调管理机构。还可成立全国性的慈善义工服务协会等行业自律组织。其次应建立明确慈善义工服务组织及义工的主体资格的法律制度。要按照法人制度理论和可操作性的角度要求，对慈善义工组织成立的条件予以细化，包括可独立承担民事责任的相关条件的法律规定，以及义工资格的法律规定。再次要建立完善慈善义工组织结构、运作及其管理的相关法律制度。包括对慈善义工组织结构和运作义工组织的登记注册或备案、注销、行政处罚以及义工服务记录等方面的法律规定。四是要完善慈善义工服务的权利保障和激励机制。鉴于慈善义工的稀缺社会资源特征，应尽快构建系统的权利保护和激励法律制度，以合理高效利用社会资源。首先要健全慈善义工权利保障的法律制度。应以法律规范明确慈善义工的相关权利保障，如义工受到权利侵害的保障制度、义工因开展慈善服务受到伤害、殉职等方面的补偿法律制度，甚至可以建立为义工设立相关保险的法律制度。其次要完善财税激励的法律制度。调整修订有关慈善义工服务方面的财税法律法规，通过财税政策的法律化，对慈善义工服务活动进行调节，以鼓励发展壮大。第三要建立与其他领域衔接的激励法律制度。如，可建立与社会保障制度挂钩的法律制度［3］，对慈善义工服务积累的“工分”，兑换或享有相关的社会保障权益；可与高校奖学金、社区矫正、行政处罚、就业、公务员考试等领域挂钩，建立较为完备的激励法律制度。五是要健全慈善义工服务的监督约束法律制度。由于慈善义工服务具有公信力特征，应按透明化的原则细化慈善义工服务的相关监督约束法律制度。首先要建立事前监督机制。由于慈善义工组织成员多、从事服务范围广、社会影响力大，有较强的社会公信力，因此法律应对慈善义工服务的重大事项进行具体而明确的规定，如：通过建立重大活动报告或备案法律制度，规范慈善义工重大活动的目的、资金来源与管理、服务范围和内容等重要事项，以防范于未然。其次要建立财务预算和审计的法律制度。慈善义工组织的“公益产权”既不私人产权，也不同于国有产权，加上慈善义工组织的非盈利性社团法人性质，必须建立起相关的财务预算、审计等法律制度，以健全完善的监控机制，同时，明确相关的违法追究和惩罚措施，以保障慈善义工服务的合法性、有效性和社会公正性。第三要健全信息披露法律制度。监督的前提是信息公开，从国外立法情况看，对社团组织都有比较严格的信息公开法律制度约束。健全慈善义工服务的信息公开法律制度，主要应包括明确信息公开的对象、内容、程序和形式等内容，尤其是对财务和运作情况的信息公开约束应有明确规定