中国参与应对气候变化的国际合作

近年来，中国政府通过加大投入和机制创新，初步构建了一套既立足于中国国情、符合市场经济原则，又与国际接轨的应对气候变化政策框架。其中，加强政府对市场机制的引导，吸引海外资金的投入，积极促进应对气候变化的国际合作，是重要的政策目标。在这方面，清洁发展机制(Clean Development Mecha-nism)提供了非常有效的平台和渠道。

一、清洁发展机制的运作方式

1997年通过的《京都议定书》为发达国家和转轨国家(附件I国家)明确规定了2012年前的温室气体减排目标。同时，为了帮助附件I国家降低减排成本，《京都议定书》允许发达国家通过市场或基于项目的合作进行“海外减排”，并引入了国际排放贸易(IET)、联合履约(JI)和清洁发展机制这三项市场机制。I-ET是指附件I国家之间针对配额排放单位(Assigned AmountUnits)的交易。在《京都议定书》实施初期，附件I国家都分配到既定的AAUS指标，之后可以按照自身的排放情况来决定购入或卖出该指标。JI主要涉及附录I国家之间的减排单位(EmissionReduction Units)交易，主要形式包括低排放技术的应用、植树造林等。CDM与JI机制相似，但是仅涉及附件I国家和非附件I国家(主要是发展中国家)之间的交易。在这一机制下，发达国家可以通过向发展中国家进行项目投资或直接购买的方式获得核证减排单位(Certificated Emis-sion Reductions)。

《京都议定书》对清洁发展机制的原则、性质、范围、参与资格、管理机构等问题做出了基本的规定，为清洁发展机制的实施奠定了基础，但是对清洁发展机制的具体操作细则并没有做出规定。2001年，在摩洛哥马拉喀什举行的第七次缔约方大会上通过的《马拉喀什协议》对实施清洁发展机制的具体细则做出了比较详细的规定。至此，清洁发展机制在实质上得以建立。

根据《马拉喀什协议》的相关规定，参与CDM项目的国家必须满足以下三条资格标准：第一，自愿参与清洁发展机制；第二，建立国家级CDM项目主管机构；第三，批准《京都议定书》。同时，《马拉喀什协议》也对CDM项目的必要条件做出了明确规定：第一，必须获得项目涉及到的所有成员国的正式批准；第二，必须促进项目东道国的可持续发展；第三，在缓解气候变化方面产生真实的、可测量的、长期的效益，也就是说，CDM项目产生的减排量必须额外于任何“无此CDM项目条件”下能够产生的减排效果。从CDM项目的参与者来看，只要经过所在国的授权，各种法律实体，包括企业、非政府组织、商业组织、非营利组织等都可以参与CDM项目的开发与合作。由各国批准的CMD项目须提交联合国CDM执行委员会(CDM-EB)审批登记，经核准后由CDM-EB签发CERS。

由于《京都议定书》限排的目标覆盖二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物(HFCS)、全氟化碳(PFCS)和六氟化碳(SF6)这六种主要的温室气体，因此只有针对这六种温室气体的减排项目才有可能成为CDM项目。具体而言，清洁发展机制将包括如下部门的潜在项目：改善终端能源利用效率、改善供应方能源效率、可再生能源、能源替代、农业、工业过程、碳汇项目(仅适用于造林和再造林项目)。

从实践效果来看，清洁发展机制是发达国家和发展中国家合作、互利的双赢机制。对于作为买方的发达国家而言，通过CDM项目在发展中国家投资低成本的减排机会，并从产生的减排量中获得减排信用，可以减少需要在本国境内完成的减排量，从而降低履行《京都议定书》的成本。对于作为卖方的发展中国家而言，通过清洁发展机制渠道筹集的资金有助于实现它们的经济、社会、环境和可持续发展目标，包括减少化石燃料尤其是煤的消耗，降低空气和水资源污染，进而改善水资源供应，降低土壤侵蚀和保护生物多样性。同时，还可以为目标区域和收入群体创造就业机会、增加收入，并改善当地能源的自给程度等。从这个意义上说，清洁发展机制为各国综合处理气候变化、经济发展和地方性环境问题提供了新的机遇。

二、清洁发展机制的理论透视

清洁发展机制的实质是温室气体排放权的交易。温室气体排放权益既是一种发展的代价，也可作为一种战略资源。当温室气体排放指标作为一种有使用价值的商品在买卖双方进行交易时，就能利用经济杠杆来推动环保。因此，我们可以用排污权交易理论来解读清洁发展机制。

排污权交易体现了一种环境管理思想，在满足环境要求的条件下，建立合法的排污权，并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来控制污染物的排放，实现环境容量的优化配置。显而易见，排污权交易是利用市场机制来治理环境污染，利用价格机制来引导排污者做出可以达到环境资源优化配置的决策。

从主要类型来看，排污权交易可以分为排污信用交易和总量控制型排污权交易两大类。排污信用交易是指污染源或污染设施只要在一定的时间内自愿削减了自身的污染物排放，经许可后就可以进行排污信用的交易。由于没有总量的上限，信用交易体系也被称为“开放市场体系”。与之相比，总量控制型排污权交易的特点是预先为一个区域内的污染源设定总的年度排放上限，因此又被称为“封闭市场体系”。在这一机制下，要求首先掌握一定地理区域或企业的排放清单，然后确定排放水平的上限。年度排放的总量上限以许可或配额的形式分配给污染源。参加的企业应通过控制排放，使用分配的许可或是从其他企业那里购买许可等方式使拥有的许可量至少等于排放量。

就清洁发展机制而言，由于《京都议定书》要求发达国家在2008-2012年的承诺期内将温室气体排放量从1990年的排放水平降低大约5.2％，这就等于设定了排放上限，所以清洁发展机制在性质上是一种总量控制型排污交易。但是，与传统的排污权交易相比，清洁发展机制还体现出几个不同的特点。首先，传统的排污权交易双方都有排放限定，为了完成许可量至少等于排放量这个目标买卖许可，双方都有可能成为交易的买方或者卖方。但是在清洁发展机制下，减排量必须由非附件I国家卖给附件I国家，而相反却不成立。其次，传统的排污权交易主要是在一个国家或地区内部进行的交易，不涉及别的国家。而《京都议定书》是由各缔约方签署的国际协定，并以国家为单位计算减排量，所以CDM项目是全球范围内开展的国家间的合作。第三，由传统的排污权交易引发的技术转移也主要发生在一个国家或地区内部，而清洁发展机制作为一种全球合作机制，

在项目实施过程中将促进发达国家向发展中国家提供环境技术或资金，从而有助于环境技术在全球范围内的转移。

三、中国实施清洁发展机制的现状

作为发展中排放大国，中国将清洁发展机制视为促进节能减排的重要平台。近年来，中国实施了数量众多的CDM项目，成为世界上最大的CDM卖方市场。但是，由于起步较晚，中国在实施清洁发展机制方面仍然存在一些亟待解决的问题。

在组织管理方面，国家气候变化对策协调小组是我国清洁发展机制相关重大政策的审议和协调机构，下设项目审核理事会，理事会的联合组长单位为国家发改委、科技部，副组长单位为外交部，成员单位为财政部、农业部、环保部和中国气象局。国家发改委是我国开展CDM项目活动的主管机构，下设应对气候变化司负责具体实施工作。

中国CDM项目的实施过程包括设计和表述、国家批准、审查登记、项目融资、监测、核实和认证CERS、签发CERS这七个主要步骤。就项目参与者而言，中国境内的中资、中资控股企业都可以对外开展CDM项目。因转让温室气体减排量所获得的CDM项目收益归中国政府和实施项目的企业所有。具体的分配比例如下：重点领域以及植树造林项目等类型的项目，国家收取转让温室气体减排量转让额的2％；氢氟碳化物类项目，国家收取转让温室气体减排量转让额的65％；氧化亚氮类项目，国家收取转让温室气体减排量转让额的30％。如果项目在报批时还没有找到国外买方，因而无法明确价格信息，那么该项目设计文件必须注明项目产生的减排量将转入中国国家账户，并经中国清洁发展机制主管机构核准后才能将这些减排量从中国国家账户中转出。

2004年6月30日，由国家发改委、科技部、外交部联合签署的《CDM项目运行管理暂行办法》开始实施。随后，中国的CDM项目正式启动，并在短短几年内迅速发展成为世界最大的卖方市场。从CDM批准立项数量、在CDM-EB注册项目数量，以及获得CDM-EB签发CERS的项目数量等指标来看，中国目前都居世界首位。

从批准立项的情况来看，截至2011年4月，经国家发改委批准的CDM项目达到2941个，在CDM-EB注册成功的项目达到1379个，占注册项目总数的44.61％。其中，已有455个项目获得CDM-EB签发的CERS，折合减排3.48亿吨二氧化碳当量，占CDM-EB签发总量的56.71％。

从我国CDM项目减排类型的构成情况来看，新能源和可再生能源、节能和提高能效、甲烷回收利用在批准项目、注册项目和签发项目中都跻身前三位。其中新能源和可再生能源类型的CDM项目在数量上处于绝对优势地位，在批准项目、注册项目和签发项目中所占比重分别高达70.96％，80.15％和77.58％。相比之下，造林和再造林、垃圾焚烧发电等领域的CDM项目相对过少。事实上，造林和再造林对中国自然环境的改善具有重要意义，垃圾焚烧发电则和广大城市居民的生活密切相关，在这两个领域开展CDM项目有着非常广阔的前景。

从我国CDM项目的地区分布情况来看，在西部省份开展的CDM项目数量远远多于东部。造成这一现状的主要原因在于西部的减排成本大大低于东部，在西部实施CDM项目会给投资方带来更可观的收益。但是，由于东部拥有更多高层次技术人才和更先进的技术设备，对先进技术的吸收能力远远强于西部。因此，CDM项目西多东少的格局并不利于引进和吸收国外先进的节能减排技术。

四、中国清洁发展机制基金的建立与发展前景

在积极开展CDM项目的基础上建立中国清洁发展机制基金，是我国推进实施应对气候变化政策的又一新举措，对我国实现可持续发展的目标具有重要意义。2007年11月9日，中国清洁发展机制基金正式建立。在性质上，清洁发展基金是由国家批准设立的政策性与开发性兼顾的社会性基金，其宗旨是支持国家应对气候变化工作，促进国家可持续发展。

清洁发展机制基金的管理机构由中国清洁发展机制基金审核理事会和中国清洁发展机制基金管理中心组成。其中，基金审核理事会是关于基金事务的部级议事机构，由国家发改委、财政部、外交部、科技部、环保部、农业部和中国气象局的代表组成。基金管理中心是基金的法定管理机构，是财政部的部属事业单位。在基金存续期间，基金管理中心开展基金章程规定的业务活动，负责基金的收取、筹集、管理和使用。

中国清洁发展机制基金的资金主要来源于在CDM项目国际合作中收取的国家收益。与此同时，基金积极发展与各方面的资金合作，广泛筹集资金，并在此基础上积极推动政府投入、国际援助与合作资金和社会资金在国家应对气候变化行动中的参与和协同。具体而言，基金的资金来源包括：国家从CDM项目收益中按规定的比例取得的收入；世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的赠款和其他合作资金；基金管理中心开展基金业务取得的营运收入；国内外机构、组织和个人的捐赠和其他合作资金；以及国务院批准的其他来源收入。基金的使用采取赠款、优惠贷款和其他工具相结合的方式，其业务活动涵盖四个主要领域：能力建设和公众意识提高、减缓气候变化、适应气候变化，以及服务于基金可持续业务运行的金融活动。

开展清洁发展机制，吸引绿色投资，对于改善我国的能源结构、提高能源利用效率、促进国家节能减排目标的实现具有重要作用，并且可以为我国环保技术的创新带来新机遇。同时，CDM项目数量和减排量的增加也可以使清洁发展基金的规模不断扩大。据预测，中国清洁发展机制基金的规模到2012年可以增加到100亿元人民币左右。因此，支持CDM项目的开发和实施，应该成为中国清洁发展机制基金的一项优先工作，二者可以相互促进，实现良性发展。

五、中国推进实施清洁发展机制的对策

首先，应面向国内企业加大清洁发展机制的宣传力度，使更多的企业具备参与CDM项目的意愿和常识。除了向企业完整地介绍CDM项目的国际规则和国内规则之外，各级政府还应尽快出台针对CDM的经济效益、经营风险和如何依靠CDM项目引进吸收国外先进技术等关键问题的指导性文件，使国内企业不仅熟悉CDM项目的操作流程，而且对项目的风险和收益形成客观、充分的认识。

其次，应进一步加强对CDM项目的财税扶持政策的力度。截至目前，我国只出台了少数几项相关的财税优惠措施，如《关于中国清洁发展机制基金及CDM项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》、《中华人民共和国节约能源法》、《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》、《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》和《北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法》等。而且，除了上述第一项规定之外，其他几项并不是专门针对CDM项目的。因此，政府相关部门应尽快制定针对CDM项目的资金奖励、贴息、减免税收等财税优惠政策，对企业形成有效的引导和激励。同时，这些优惠政策可以针对不同地区和项目类型有所区别，以促进CDM项目区域分布和类型构成的优化。

第三，应进一步完善和强化清洁发展机制基金的功能，为CDM项目的开展提供全方位的服务。政府相关部门可以将清洁发展机制基金作为平台，组织CDM项目的CERS买家和卖家开展合作，降低交易风险，促进CDM项目减排量的有序交易。同时，清洁发展机制基金可以通过优惠贷款和其他有偿资金的使用，为CDM项目的实施提供技术援助、咨询和融资服务，如CDM项目识别、CDM项目文件编写、CDM项目所依托的建设项目的设计、CDM项目实施过程中的减排量监测跟踪服务等。此外，清洁发展机制基金还可以通过赠款的方式，积极促进CDM项目开发和实施所需要的能力建设和公众意识的提高。例如，加强国内管理机构对CDM项目的管理能力；识别并向国际买家推荐中国潜在的CDM项目；提高国内企业参与CDM项目合作的谈判能力；对国际碳市场的发展进行跟踪分析，为国内企业开发CDM项目提供必要和及时的国际政策指导。