中国企业“走出去”的政治风险防范与控制

一、海外投资的政治风险及类别

海外投资面临的政治风险主要是指由于东道国政府的行为而对在当地经营的国际企业及其经济利益可能产生负面影响的不确定性。由于政治风险往往是由于该国政府为了达到某种政治目的而采取的行动，如国有化，或者与政府有关的因素导致的政治动荡，如武装冲突，因此该类风险的不确定性、后果的严重性和应对措施的可选择性都明显有别于一般性的市场因素的商业风险。

中国企业“走出去”会面临政治风险，按其表现形式主要可分为并购禁止、限制性政策和财产性剥夺三类。

(一)并购禁止

并购阻止系指在以并购形式开展的海外交易模式下，东道国政府以特定政令的形式禁止该项并购，而最为通常的理由则是“国家安全”考虑，因为国家安全的界定永远是个弹性标准。作为开创“国家安全审查制度”先河的美国，其立法明确授权商务部外国投资委员会，禁止任何有损于美国国家安全的外资对美国企业的并购交易，而且可以不接受法院的司法审查。

中国企业在对美投资的重大并购交易中屡次遭到美国政府以“国家安全”名义的禁止。1990年2月，美国商务部外国投资委员会援引《埃克森一佛罗里奥修正案》，要求中国航空技术进出口公司限期退出收购美国MSMCO航空公司的交易；2005年中远太平洋有限公司拟收购洛杉矶长滩废弃码头的交易也因为“国家安全”问题而被迫搁浅；李嘉诚的和黄公司与新加坡科技电信媒体集团联合收购美国环球电讯的协议虽然早在2002年1月就获得了美国破产法院的批准，但美国国防部、司法部、商务部及外国投资委员会却以该交易妨碍美国国家安全为由拒绝批谁，迫使和黄公司于2003年4月末撤回收购计划。

(二)限制性政策

限制性政策系指东道国允许外资企业保留其投资利益的所有权，但与此同时对企业的经营与发展设置的种种障碍。限制性政策是最为常见的政治风险，主要表现在进出口贸易壁垒、企业用汇管制、外资税收政策、国内劳工待遇等方面。发达国家政府迫于国内舆论和政治性压力，对其国内产业的保护主义思维也很普遍，通常是以环保、产品安全为名设置进入壁垒、技术壁垒或带歧视性的知识产权制度等，这都对中国企业海外投资带来困难。深受大国政治影响的外汇汇率的波动极有可能导致投资方在投资或者收购时遭受严重汇兑损失，从而对财务状况造成实质性的不利影响。发达国家和发展中国家普遍性存在劳动力市场及其规则运作体系不完善、不透明或者易受国内工人运动的影响，劳动力队伍不稳定，极易出现劳资纠纷。

另外，世界上不少国家仍对来自别国的国有企业投资实施额外的限制。主要形式是禁止外国政府或其控制的国有企业的投资方向(特别是对金融、电信、能源等具有战略重要性部门的投资)、限制外国国有企业的投资比例，或者要求外国政府及其国有企业投资必须遵循额外的法规或规定等。

(三)财产性剥夺

财产性剥夺是指东道国政府对跨国经营企业的当地资产实行征用或国有化。按照国际法原理，国有化是国家的正当权力，但它必须以公平的市场价格、可自由兑换的货币给予被征收企业的投资者及时的补偿。然而在具体实施过程中，充分、有效和及时的补偿通常是不可能实现的。

东道国政府采取国有化、没收财产、占用等手段会给跨国企业及财产造成巨额损失。1997年，阿根廷德钦集团斥资23亿美元通过竞标取得委内瑞拉奥里诺科钢铁公司60％的控股权，因未能与委内瑞拉政府达成奥里诺科钢铁公司国有化协议，委方宣布接管该钢铁公司的控制权。因此，对于近年来中国企业海外投资利益较多、拥有较多没收历史的国家和地区，如智利、秘鲁、坦桑尼亚、印尼、赞比亚、苏丹、阿根廷、缅甸、埃及、墨西哥、委内瑞拉、尼日利亚等，要保持高度的关注和警惕，以免仓促面对突发事件而给企业带来巨大损失。

除以上所列的东道国存在的政治风险外，还可能存在第三国干预风险。第三国干预风险是指除了东道国、资本母国之外的第三国，因其针对东道国发动战争、封锁、禁运等行为而导致跨国企业在东道国的利益遭受损失或威胁。这也是新近较为频发的一种风险，也是以美国为首的国家霸权主义对世界政治经济局势的直接影响，主要发生在石油、天然气等能源投资合作领域。国际投资合作的双方中如有一方被第三国视为现实或潜在的敌对国家，那么这种投资、贸易往来就有遭遇第三国干预的风险。中国企业面对的第三国干预风险包括两类：一类是第三国政府直接采取制裁措施的风险，这种风险目前主要来自美国。如果企业与伊朗、苏丹、朝鲜等美国列举的所谓“邪恶轴心国”开展经济往来，就有可能面临这项风险，其潜在损失包括：遭受因针对东道国经济封锁的连带性损失、无法进入美国市场、不能在美国融资、企业高层管理人员不得进入美国等。另一类第三国干预风险则并非由第三国直接采取制裁行动，而是在第三国干预行为的压力或引诱下，东道国政府违约的风险，如日本对中俄石油管道工程的搅局，至今负面效应犹存。

二、以国家安全威胁为典型的政治风险分析

2007年9月底，中国通讯设备业知名企业华为公司，联合美国私募资本公司贝恩资本(BainCapital)以22亿美元并购美国网络设备制造商3Com。作为交易内容的一部分，华为将获得3Com少数股份，并与3Com建立商业和战略合作伙伴关系。但是，由于美国外国投资委员会反对，贝恩与华为联手收购3Ccm的方案必须经过重大修改才可能通过，而美国政府否决的主要原因就是针对华为。最终，这个备受关注的收购案被迫流产。

对于此项交易的流产，美国政治层面的反对力量应是最大因素。长期以来，美国政府认为中国能源、通讯、矿产等企业均与中国政府有着千丝万缕的联系，因此其重大商业动作都受到严密的监视，而对于此次并购更是给予严格的审查。因此，对中国企业海外投资或跨国并购，特别是目标处于具有世界领先地位的发达国家的交易，东道国是否存在对华敌视的态度是中国企业必须考虑、调查的问题，因为这有可能成为收购企业受阻的最主要，也是最不可预测原因。

三、中国企业“走出去”的政治风险防控建议

(一)中国政府层面

1.建立公共信息服务平台。政府应借助中国驻外机构、商会、已在境外开展经营的银行和其他金融机构等各界的力量，加强对重点国家和地区的政治经济形势、民族宗教矛盾、不同阶层力量对比等重要政治信息的收集、整理、评估和。通过搭建政治风险信息网络服务平台，为中国企业“走出去”提供及时、准确、专

业、权威的政治信息预警。目前，商务部的国别障碍报告系统、投资促进局的《国别投资指南》和中国出口信保公司的《国别风险报告》已经发挥出一定的风险防范功能，但还有待进一步促进和相互协调，以便发挥更大的作用。

2.提供经济外交支撑。中国政府应充分利用和平外交手段，与相关国家建立友好合作关系，为中国企业的海外投资提供实质性的保障机制，必要时给予灵活、务实的外交努力和支持。中国要加大大使馆、外交部、商务部等主要涉外工作部门的经济外交力度，充分发挥磋商机制作用，加大力度推动投资保护、司法协助、领事保护、社会保险等国家间双边、多边协定的签订，营造良好的对外投资保护环境。

3.完善投资风险保障机制。目前以政策性保险手段支持企业跨国投资的制度在中国正逐步形成，但起步晚，支持力度不大，特别是依托于双边投资保护协定的保险机制还很落后。今后，政府要在中国出口信保公司已有的发展基础上，允许、鼓励其他保险企业参与对外投资的保险业务；尽快开发国外投资保险的新品种，商业性、政策性保险多种推进；在全球范围内对政治风险进行分保和再保险，进一步分散风险；设立国家海外投资风险基金，增强中国企业跨国投资的整体抗风险能力。

4.利用相关国际法制规则。国际社会在建立防范及处置海外投资政治风险的国际法制成果主要有三个：根据ICSID公约建立的东道国与他国国民间的投资争端解决机制，根据MIGA公约建立的政治风险保险机制，以及根据WTO协定建立的贸易争端解决机制。从功能方面看，ICSID机制与WTO机制为规避海外投资的政治风险提供了法律保障，MI-GA机制则提供了经济保障；从风险方面看，ICSID与MIGA针对海外投资在营运阶段发生的政治风险提供救济，WTO则把这种救济从营运阶段延伸至市场准入阶段。三者各具优势，可以相互补充。在国际社会处于无政府状态且强权政治幽灵时隐时现的时代，国际法则对于作为发展中国家的中国及实施“走出去”经营方略的企业维护合法权益总体上是有利的，应该积极贯彻学习、灵活运用。

(二)企业自身层面

1.建立企业风险管理组织。企业管理层对政治风险应该有全面的认识，并引起足够的重视，这是顺利避免和化解并购政治风险的先决条件。管理层或其聘请的专业服务团队，必须全面深入地了解国际政治格局、各国的贸易政策、外交政策以及法律法规，建立有效的内部海外投资风险预警机制；健全风险管理组织，组织结构上宜采取“直线管理、集中领导”的模式，这种类型的组织形式的责任与权限相对集中，上下级之间实行单一的垂直领导，从而保证了风险管理计划、命令的传递、执行能迅速彻底。

2.严谨评估各项重大投资交易的政治风险。对投资进行全面、客观的政治风险评估，能有效避免和减轻政治风险造成的损失。基本程序应该是：收集东道国对外直接投资、经济发展水平和国际收支状况、政局稳定性、投资项目与东道国经济发展目标之间的关系等方面的资料，然后对数据资料进行分析评估。《欧洲货币》杂志等权威渠道或机构每年都要公布国别政治风险排序，中国企业在从事跨国经营时可跟踪分析从各类不同渠道获得的材料，找到目标东道国政治风险的变化情况并预测其政治风险等级。

3.积极开展多方位的公关活动。对于东道国政府，可以通过外交渠道、两国的民间友好机构或目标公司所在国有影响力的政治人物牵线搭桥，取得其理解和支持，并尽可能在社会就业等方面满足东道国政府的要求。对于并购的目标企业，要不断与其员工沟通，保持企业的稳定，安抚被并购企业的抵触情绪。一些国家工会势力非常强大，处理好与工会的关系，争取工会支持将对并购产生积极的影响。此外，新闻媒介的关系也不容忽视。有了可靠的媒介关系，就在舆论上把握了主动，而舆论在一个国家的社会情绪上起着导向作用。出色的公关活动对化解和缓和民族主义、排外情绪有独到的作用。

4.主动参加海外投资保险。为应对国际投资的政治风险，国外的一些投资公司和保险机构开设了面向政治风险的保险业务，如美国的海外私人投资公司，日本的通商产业省贸易局，德国的信托监察公司和黑姆斯信用保险公司等。国际上通行的海外投资保险的范围一般仅限于禁止汇兑险、国有化或征收险、战乱险、营业中断险这四种基本类型，海外投资企业可以通过投保将政治风险转嫁给保险机构。中国自2002年底开始开展海外投资保险业务，由中国出口信保负责承保，这是一个很好的渠道。当然，进一步推进中国海外投资保险制度的全面建立，并与企业“走出去”战略要求相符合，已是当下的共识，相关企业正积极推进，必将为中国企业海外投资的保驾护航发挥更重要的作用。